公共管理学：公共池塘资源治理

公共池塘资源的困境与治理一、公共池塘资源的概念界定首先我们关注物品或事物的两个重要属性：（1）排他性，即排除他人从物品中受益；（2）竞争性，即一个人消费该物品，会使能同时享用该物品的其他人的收益减损。排他性物品或事物在由自然或人的活动生产出来以后，它们排除或限制潜在受益者（使用者）进行消费的难易程度是不同的。能否从法律和经济意义上排除或限制潜在受益者，取决于物品的自然属性及所属地区的相关制度安排。竞争性个人消费该物品时，对他人从该物品中多能获得的收益的减损程度。比如，一个渔民捕到了一吨鱼，这吨鱼就再也不可能进入他人的渔网了。与之相反的情况是，某人对天气预报的使用，就不会影响其他人对该预报信息的使用。四种类型的物品根据排他性和竞争性对物品做出判断后的结果进行排列组合。我们可以得到四种类型的物品如下图所示：私人物品、公共物品、准公共物品、公共池塘资源。这是一种很宽泛的分类方式，每个类型的覆盖面都很广。它们就像物品世界里的四个“大陆”，尽管各个类型所包含的物品是多种多样的，但是每一类型的物品都与其他三类不同。私人物品的特征在于竞争性和从经济与法律意义上来讲相对容易的排他性，这类物品最适合用关于市场的经济学理论来做分析。公共物品在这两种性质上与私人物品正好相反。准公共物品与私人物品一样具有相对容易的排他性，又与公共物品一样相对缺乏竞争性。公共池塘资源的资源单位具有私人物品那样的竞争性，又像公共物品那样难以排他。竞争性低高排他性困难公共物品公共池塘资源容易准公共物品私人物品公共池塘资源导致公共池塘资源具有非排他性（即很难把潜在受益者排除或限制在使用公共池塘资源之外）的原因很多。（1）有时它纯粹是由公共池塘资源的规模，或者从更一般的意义上来讲，是由公共池塘资源的自然属性所决定的。例如，为一个近海渔场设置围墙的成本，高得令人难以问津，更不用说将整个海洋围起来所需要的花费了。（2）有时是因为，排他或限制使用所带来的收益，低于建立排他机制的成本。（3）还有时候是因为基本的宪法、法律或制度安排阻碍了排他或对使用的限制，例如，宪法明确规定了辖区所有公民可以无障碍地进入辖区内的渔场。（4）另外，传统的思想或规范，以及公平、伦理等因素，也会使人们不去认真考虑如何排除其他受益者这样的问题。难以排他带来的不仅是公共池塘资源被多人使用，而且包括很难有效对使用者利用资源的行为进行限制。二、公共池塘资源困境的三种理论模型公地悲剧加勒特·哈丁1968年在《科学杂志》发表《公地悲剧》。哈丁从一个理性的放牧人的角度考察了这种情形的结构：，每个放牧人都从自己的牲畜中得到直接收益；但当他或其他人在牧场上过度放牧时，每个放牧人又因公共牧场退化而承受延期成本。因此，每个放牧人都有增加更多牲畜的动力，因为他从自己的牲畜身上得到直接收益，承担的只是由过度放牧所造成的损失中的一份。哈丁的结论是：这是一个悲剧。每个人都被锁定到一个系统，迫使他在一个有限的世界里无节制地增加自己牲畜。在一个信奉公地自由使用的社会里，每个人趋之若鹜地追求他自己的最佳利益。毁灭就是所有人的目的地。哈丁不是第一个注意到公地悲剧的人。很久以前，亚里士多德就注意到：“凡是属于最大多数人的公地常常是最少受人照顾的东西，人们关心着自己的东西，而忽视公共的东西。”霍布斯关于自然状态中的人的故事就是公地悲剧的一个原型，人们寻求自己的利益，最后彼此相互厮杀。H·斯考特·戈登在其经典文章《渔业：公共财产研究的经济理论》中，明确阐述了类似逻辑：属于所有人的财产就是不属于任何人的财产，这句保守主义的格言在一定程度上是真实的。所有人都可以自由得到的财富将得不到任何人珍惜。如果有人愚笨地想等到合适的时间再来享用这些财富，那么到那时他们便会发现，这些财富已经被人取走了……海洋中的鱼对渔民来说是没有价值的，因为如果他们今天放弃捕捞，就不能保证那些鱼明天还在那里等着他。也就是说，公共财产往往会遭到不计后果的使用。只要公共池塘资源对一批人开放，资源单位的总提取量就会大于经济上的最优提取水平。如果“公地”仅仅是一些牧场或渔场，公地悲剧就不会引起如此普遍的关注。“公地悲剧”是一种比喻，已经被用来描述各种公共问题。例如，环境污染问题、人口过度膨胀问题、公共财政的过度开支问题、寻租问题、公共部门间关系问题、国际合作、社会冲突等问题。所有边界无法清晰界定的资源都可能产生公地悲剧囚徒困境博弈无论对方如何选择，每个人的最优选择：坦白。所以，我们可以预测，结果将是（坦白，坦白）“囚徒困境”表明个人理性与集体理性的冲突。哈丁的模型我们也可以用囚徒困境博弈来表示。假如我们设定使用一块公共放牧草地的牧人为博弈对局中的对局人。对这块草地来说，它可以供养的牲畜数量是有限的。在这个限度内，牲畜经过一个季度的放牧都能达到膘肥体壮。我们将这个数量设定为L。在一个两人参与的博弈中，“合作”策略被认为是每个放牧人放养L/2的牲畜；“背叛”策略则是每个放牧人放养尽可能多的牲畜，只要出售这些牲畜能够获利，假定这个数量大于L/2.合作背叛合作10,10—1,11背叛11，—10,0集体行动的逻辑曼瑟尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中，以个人追求自己的福利为参照，对促使个人追求他们共同福利的困难性，作了一个与囚徒困境博弈密切相关的考察。亚当·斯密认为，在一个充分发挥作用的市场中，对于个人有利的事情对于集体也同样有利。他认为个人利益与社会利益之间可以自动协调，社会收入是全部个人收入的总和，个人利己行动的极大化会自动地实现整个社会的利益。传统群体理论也认为，具有共同利益的个人会自愿地为促进他们的共同利益而行动。其逻辑推理是，只要群体中的个人是理性的和自私的，他们将为这一目标的实现而行动。因为形成集团的目的在于增进其共同利益，集团规模越大就越有效率。奥尔森基于“理性经济人”假设对集体行动的结果研究表明，人们并不必然从集体利益中获益，而且也未必愿意为了集体的共同利益而努力。他认为个体的理性并不必然导致集体的理性。每个人并不一定都会从集团合作中受益，除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人是不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。公地悲剧、囚徒困境和集体行动的逻辑，模型的中心问题都是搭便车问题：任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会选择做一个搭便车者。如果所有的人都选择了搭便车，就不会产生集体利益，即如果搭便车的诱惑支配了决策的进程，最终的结局将是任何人都不愿意看到的。另一种情况是，有些人可能提供集体物品而另一些人搭便车，结果是集体利益供给达不到最优水平三、公共池塘资源的治理政府强制力手段哈丁认为，“在一个杂乱的世界里，如果想要避免毁灭，人们就必须对外在于他们个人心灵的强制力，用霍布斯的术语来说就是利维坦，表示臣服。”契约论认为，政府是人们自愿让渡出一部分权利而缔约而成的，担负着提供公共产品、维护公共秩序的重要责任。主张使用政府强制力手段的人们认为，政府通过维护个体与社会的公共理性来保证公共利益的实现，以体现自身的公共性，或者说，它以自身的强公共性的特征，通过公共理性的维护实现着公共利益，进而塑造着公共理性的社会。解决公共池塘资源困境，需要政府集中控制和管理的政策方案在集中控制政策方案的假设下，我们来修改哈丁的牧人博弈。由政府机构来确定特定的、最优的放牧策略：即谁能使用牧地、什么时间使用牧地、能够喂养多少牲畜。假定中央政府对任何一个在它看来是使用了背叛策略的人，课以两个利润单位的处罚，再假定政府机构知道牧地的持续产草量（L），并能无成本地发现并惩罚任何使用背叛策略的人。由政府强制执行的一个新构建的博弈如下表所示，政府机构能够改变哈丁牧人博弈的结局，形成一个效率最优的均衡。合作背叛合作10,10—1,9背叛9，—1—2,—2但是，上述博弈所实现的最优均衡，是建立在信息准确、监督能力强、制裁可靠有效以及行政费用为零等假设的基础上的。没有准确可靠的信息，政府机构可能犯各种各样的错误，其中包括主观确定资源负载能力，罚金太高或太低，制裁了合作的牧人或放过了背叛者等。没有监督的能力使得政府无力对个体行为进行有效监督，即使花了非常大的成本进行监督，也往往得不偿失政府的制裁威胁是否可信是一个非常关键的因素。首先政府有可能收受贿赂而偏袒其中一方，其次，政府有可能处于自身利益而课以重税，从而导致各方生产活动的激励都不足。私有化方案与主张政府强制力控制相反，许多人主张对公共池塘资源实行私有财产权制度。他们认为“避免公共池塘资源悲剧的唯一办法，是通过创立一种私有财产权制度来终止公共财产制度”，公地的私有化对所有公共池塘资源来说都是最优的解决办法。按照私有化方案，我们可以将牧场分成两半，这样每个牧人将在一个比较小的地块上与自然展开博弈，而不是在一个较大的地块上与另一个牧人展开博弈。现在牧人需要投资建造篱笆并对它们进行维护，还需要在监督和制裁活动上投资，以强制执行对放牧地块的分割。这时，每个牧人出于追求自身利益的动机，将选择只放养X/2的牲畜，实现优化的均衡结果。但是这是在假定作为供给牲畜饲料的草地总是完全同质的基础上的。如果降水量分布不均匀，一部分牧场也许在某一年草料旺盛，而另一部分也许长不出足以供应X/2牲畜的草料。而下一年度的降水可能倾注到另一块牧区。在任何一个给定的年份，一位牧人可能未获任何收益，而另一位则获得相当可观的回报。如果，草料茂盛的地块一年年频繁的变化着，分割公共牧场也许会使两个放牧人的状况都恶化，并导致在那些草料暂时短缺的牧地上的过度放牧。当然，在一年中有多余草料的牧人可能将多余的草料卖给另一位牧人。作为一种替代方案，牧人们可能确定一个保险方案，以分担由环境的不确定性所带来的风险。然而，建立一个新市场或新保险方案的成本将很大。而在公用牧地的情况下，由于共享草料，共担风险，这些费用是不必要的。财产权可以清晰界定吗？经济效率的关键在于，个人有权生产某种东西，并用这种东西与他人交换在他看来有价值的资源。如果财产权界定不清，就会有人在不付费的情况下使用资源，这就带来资源配置方面的问题。如果人们可以在不付费的情况下使用资源，他们就没有不滥用资源的激励机制。另外，如果资源可以在不付费的情况下获得，也就不会有生产这些资源的动力，因为没有消费这些资源的市场。当我们讨论对土地实行私有产权时，很清楚地指将土地分成分散的小块，个人可以占有、使用，并且只要所有者愿意就可以将这些小块土地实行转让。但是，对于流动性资源，例如水、空气、渔场等，就不清楚建立私有产权指的是什么了。因为在很多情境下，建立公共池塘资源的私有财产权是不可能的事情。财产权即使得到了清晰的界定，也常常难以得到执行。科斯第一定理：在不存在交易成本和谈判成本的条件下，受外部性影响的各方将会就资源配置达成一致意见，使这种资源配置既是帕雷托最优的，又独立于任何事先的产权安排。初始的产权安排同资源的最优配置无关。科斯第二定理：一旦考虑到进行市场交易的成本，财产权利的初始界定会对经济制度的运行效率产生影响。另外，非常重要的是，即便清晰的产权界定带来较高的经济效率，但是却产生了一种不可忽视的后果：即界定产权带来的收入分配效应。案例1：上游造纸厂对河流的污染，导致下游居民的用水安全难以保障案例2：糖果商的机械噪音对邻居医生的诊所造成影响公共池塘资源的自主治理无论是政府控制的倡导者还是私有化的倡导者都认为，制度变迁必须来自外部并强加给受它影响的个人。但是，我们往往并不能非常容易地设计出最优制度安排、并能由一个外部权威以很低的成本去强制执行。“把制度搞正确”是一个困难的、耗时的和引发矛盾的过程。这个过程既需要有一套能在文化上被认同的规则，又需要有关于时间变量和空间变量的可靠信息。现实生活中，并不是所有共同拥有公共池塘资源的人们都陷入了公地悲剧不可自拔，许多成功的公共池塘资源制度，冲破了僵化的分类，成为“私有特征”的制度和“公有特征”的制度的各种混合。公共和私有制