PPP操作流程及案例分析

AccountingSchool1主讲人：李小军博士云南财经大学会计学院副教授、硕士生导师昆明市学术和技术带头人后备人才（第八批）中金资本创始合伙人、投资委员会委员PPP操作流程与案例分析AccountingSchool2目录认识PPP一二三PPP“前世今生”PPP模式及操作流程四交通行业PPP模式核心问题五PPP典型案例分析AccountingSchool3一、认识PPP1、PPP概念Public-PrivatePartnerships，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。“Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构；而“Private”主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。AccountingSchool411、、PPPPPP概念概念公私合作公私合作并形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。企业是以此目标实现自身利益的追求，而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求利益共享政府不以分享利润（分红）为唯一目的，还需要对企业可能的高额利润进行控制，即不允许企业在项目执行过程中形成超额利润（利益的可调节性）。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的企业取得相对平和、稳定的投资回报（利益的可调节性）提高效率采用PPP模式的项目，必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不应采用PPP模式--物有所值评价风险分担考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化。追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。AccountingSchool522、、PPPPPP的内涵的内涵PPP是新公共管理的一种重要实现方式。“政府应该是掌舵而不是划桨，政府“安排提供”公共服务与“直接生产”服务之间存在显著的区别。”—E.S.Savas《民营化与公私部门的伙伴关系》•建立特许权经营法规•建立收费机制•解决联网/联合收费问题•解决土地、动拆迁问题•监管服务质量、价格政府市场☺•政府投资公司与民营企业争流量、争线路、争市场•政府提供预期回报，承担市场风险PPP可以视为公共部门重组的一部分，是广义的政府职能转变的一部分，在这个新的定位过程中，政府从直接的公共服务生产商，转变为推动者和规则制定者。AccountingSchool622、、PPPPPP的内涵的内涵PPP不仅止于交易环节：PPP项目更像是一段婚姻，而不是一场婚礼。是一种合作伙伴关系，基于共同的目标追求，以最少的资源，实现最多的产品或服务。PPP不只是融资模式：融资只是PPP的目的之一，并不是全部，还利用民营部门的生产管理技术和先进制度；PPP是一个多目标任务，以社会综合效益最大化为导向。BT是分期付款的政府采购模式：融资大多为短期行为，而PPP则是考虑全寿命周期的长期合作模式。所以，在中国大规模应用的BT模式，虽有PPP的形式，却没有体现PPP的精髓，本质上来说只是一种融资模式。PPP不只是一场婚礼，而是一段婚姻！AccountingSchool733、、PPPPPP的特征的特征政府或项目发起人社会资本通过采购授予特许权项目公司融资、建设、设备采购、运营项目收回投资并取得一定回报之后一定比例的资金一定比例的资金项目为主体有限追索债务合理分配利润、风险资产负债表外融资灵活的信用结构AccountingSchool8PPP有多种运作方式，但其基本的框架结构如图所示：特许经营直接协议44、、PPPPPP的基本框架的基本框架政府授权部门SPV项目公司贷款协议证券协议金融机构建设合同运营合同股权投资社会投资者建设承包商运营商股权投资AccountingSchool9运作主体的确立——设立PPP项目公司；收益保障——项目经营收益、政府运营补贴补、政府服务购买；项目再融资方式——特许经营权融资，信贷融资、保险、基金等；市场风险或购买方风险分担机制——采用诸如最小供应量、最低购买量、保证交通流量、竞争性项目附条件、审批限制等；价格机制，调价规则；特许经营协议——指定特许经营范围、期限、权利内容，在特许经营投资人需要时政府及时排除行使权利的障碍的义务；股东权利转让限制——建立灵活的、便于后期转让的投资结构；特许经营期末资产处置方式；监管安排；44、、PPPPPP的基本框架的基本框架AccountingSchool1055、、PPPPPP风险管理风险管理风险识别风险评价风险分担PPP模式下风险管理过程可分为风险识别、风险评价、风险应对AccountingSchool1155、、PPPPPP风险管理风险管理————风险识别风险识别政治风险法律及合同风险金融风险建设风险市场运营风险AccountingSchool1255、、PPPPPP风险管理风险管理————风险识别风险识别——政治风险政治风险政府信用风险1机制风险2政府决策与审批风险3政府干预4公众反对5政治不可抗力事件6AccountingSchool1355、、PPPPPP风险管理风险管理————风险识别风险识别——法律风险法律风险•法律及监管体系不完善•法律变更•第三方违约风险•税收调整•合同及文件风险12345AccountingSchool1455、、PPPPPP风险管理过程风险管理过程————风险识别风险识别——金融风险金融风险132利率风险通货膨胀风险外汇风险AccountingSchool1555、、PPPPPP风险管理过程风险管理过程————风险识别风险识别——建设风险建设风险洛阳：市政道路和污水处理打包PPP项目，计划向亚开行贷款1亿美金。哈尔滨：既有建筑技能改造PPP项目，职业技术学院职教基地实训项目，计划向亚开行融资2.43亿美金。施工风险资金风险完工风险不可抗力风险等AccountingSchool1655、、PPPPPP风险管理风险管理——风险识别风险识别——市场运营风险市场运营风险•收益不足•长时间停工•供给不足•运营成本增加1234AccountingSchool1755、、PPPPPP风险管理风险管理————风险应对风险应对风险分担机制风险由对其最有控制力的一方承担降低了风险发生概率和风险控制成本承担的风险程度与所获得收益相匹配有效调动了风险承担方的积极性承担的风险要有上限避免了一方承担过多的风险分配原则执行效果AccountingSchool1855、、PPPPPP风险管理风险管理————风险应对风险应对风险要素风险应对措施建设风险EPC，固定总价运营风险成熟技术，经营管理能力，长期原料供应合同市场风险市场调研，最低保证供应量，长期产品销售协议环境风险环境保护法律，环保管制政治风险投保，安慰信，政府书面保证管制风险政府承担征收风险股权/债权安排，政府机构投保AccountingSchool19PPP项目的监管主要分两个阶段：一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管，目的在于剔除不能实现物有所值（ValueforMoney）的PPP项目方案和特许经营者，以提高效率。二是项目建设运营时期的绩效监管(包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管)，目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题，以保护公众利益。66、、PPPPPP政府监管政府监管AccountingSchool20准入监管的内容一是立项监管，制定基础设施和公用事业的发展规划，考察项目的必要性（可采用我国现有可行性研究制度），以及是否适用于PPP模式（物有所值评价）二是对特许经营者选择的监管，通过政府购买选择一家（或几家组成的联合体）最优秀的企业授予其特许经营权。66、、PPPPPP政府监管政府监管AccountingSchool21绩效监管的内容与主体66、、PPPPPP政府监管政府监管AccountingSchool22二、PPP的“前世今生”AccountingSchool23AccountingSchool24AccountingSchool25AccountingSchool26AccountingSchool27AccountingSchool28AccountingSchool29AccountingSchool30AccountingSchool31AccountingSchool32AccountingSchool33AccountingSchool34三、PPP模式及操作流程•1、PPP模式分类•融资性质•（1）建造、运营、移交（BOT）•私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件（和向用户收费），在期满后，转交给公共部门的合作伙伴。•（2）民间主动融资（PFI）•PFI是对BOT项目融资的优化，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为30年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。•（3）建造、拥有、运营、移交（BOOT）•私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。AccountingSchool35•（4）建造、移交（BT）•民营机构与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。•（5）建设、移交、运营（BTO）•民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。•（6）重构、运营、移交（ROT）•民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。•（7）设计建造（DB）•在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，往往是固定价格。私营部门合作伙伴承担所有风险。AccountingSchool36•（8）设计、建造、融资及经营（DB-FO）•私营部门的合作伙伴设计，融资和构造一个新的基础设施组成部分，以长期租赁的形式，运行和维护它。当租约到期时，私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。•（9）建造、拥有、运营（BOO）•私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制，在协议上已声明，并持续的监管。•（10）购买、建造及营运（BBO）•一段时间内，公有资产在法律上转移给私营部门的合作伙伴。建造、租赁、营运及移交（BLOT）•（11）只投资•私营部门的合作伙伴，通常是一个金融服务公司，投资建立基础设施，并向公共部门收取使用这些资金的利息。AccountingSchool37•非融资性质•（1）作业外包•政府或政府性公司通过签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业/个人承担和完成，以期达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。一般由政府方给作业承担方付费•（2）运营与维护合同（O&M）•私营部门的合作伙伴，根据合同，在特定的时间内，运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。•（3）移交、运营、移交（TOT）•政府部门将拥有的设施的移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。AccountingSchool38•股权产权转让•政府将国有独资或国有控股的企业的部分产权/股权转让给民营机构，建立和形成多元投资和有效公司治理结构，同时政府授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务•合资合作•政府方以企业的资产与民营机构（通常以现金方式出资）共同组建合资公司，负责原国有