奥斯本的企业家政府理论

第六章奥斯本的企业家政府理论一、奥斯本及其企业家政府理论的提出戴维·奥斯本，现任美国著名的进步政策研究所研究员，同时兼任美国州长政策顾问委员会成员和内布拉斯加州研究和发展局顾问委员会委员。他曾经担任旧金山的太平洋新闻社主编，美国首都华盛顿的《新共和》周刊的正式撰稿人，耶鲁大学的客座讲师，他还曾长期为包括时任美国总统克林顿在内的共和党和民主党主要政府领导人和候选人担任顾问。1992年，奥斯本与特德·盖布勒合作出版了《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》（《重塑政府》）一书。在此书中，奥斯本和盖布勒提出了“企业家政府”这一概念并进而将其发展成为一种理论，指出应该用企业家精神来改革或重新塑造政府，从而提出了他的企业家政府理论。奥斯本的企业家政府理论的提出是与西方传统政府官僚体制的危机而出现的。（1）政府的现状及其根源分析奥斯本认为，政府对于社会的存在和发展固然是必不可少的，但遗憾的是，政府的现状并不令人满意，它并没有像人们所期望的那样有效地运作。“我们相信没有一个有效的政府，文明社会就不能有效地运作，不过今天有效的政府实属凤毛麟角。我们相信，工业时代的政府官僚机构既庞大又集权化，提供的服务千篇一律地标准化而又不看对象，因而不足以迎接迅速变化的信息社会和以知识为基础的经济的挑战。”对问题产生的根源，奥斯本引用德鲁克的话进行了分析：“掌管公共服务机构，尤其是掌管政府机构半年以后，即使那些最有企业家创新精神的人，其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。”“我们相信问题不在于政府中工作的人，问题在于他们工作所在的体制。…政府公务员他们中的大多数是负责的，有才能的、立志献身的人，只是受制于陈旧体制的桎梏，创造性得不到发挥，精力遭到浪费。”“如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家。反之，如果一个组织的结构是鼓励官僚主义行为的，则几乎任何企业家都会变成官僚主义者”。（2）传统政府官僚体制的危机在韦伯那里，官僚制代表了一种理想的、高效的组织形式，它的层级组织形式与专业化管理使高效地完成大规模的复杂任务成为可能。“那时，这个词意味着组织方式的理性和效率，是集权主义统治滥用权力的取代物。官僚制度给政府工作带来的逻辑规范，如同装配传送线给工厂带来的逻辑规范一样。官僚主义制度利用其层次系统的权威和功能的专门化，使大规模的复杂任务得以有效地完成。‘推进官僚主义制度的决定性理由一直是它超过其他任何组织形式的纯技术上的优越性……精确、快速、明确……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中这一切都被提高到最佳点。’”政府体制都是特定的社会环境的产物。奥斯本认为，官僚制的政府组织形式之所以在过去的很长一个时期内经久不衰，其原因并非仅仅在于它的高效率，在很大程度上更在于它适应了当时社会的需要，它向人们提供了相对稳定的职业，向社会显示了公开、平等的精神，提供了最基本的社会服务。在经济萧条和两次世界大战期间，官僚制便是以它的中央集权、令行禁止的特征来表现出其优势的。他认为，今天的社会环境与官僚组织产生的环境大不相同。当官僚组织产生时，人们的生活节奏较慢，整个社会处于一种金字塔式的结构之下，居于塔尖上的人们比其他人更能获得信息、作出正确决策。当时劳动力水平很低，手工劳动是主要形式，地理位置严重影响经济发展，市场很不发达。然而，20世纪90年代的社会环境与官僚组织产生的环境大不相同：社会瞬息万变,全球市场的形成使原来的经济体制面临巨大的挑战,信息技术的发达使普通百姓也能像他们的领导一样获取知识和信息,教育水平的提高使脑力劳动成为经济发展的主要因素，人们对市场的需求也趋于多样化。这一切都要求政府体制必须是灵活的、适应性强的；要求政府提供的产品和服务必须是高质量的、多样化的；要求政府能给予其人民更多的权利和利益。在这种环境下，传统的官僚体制显然越来越不适应了。正如奥斯本所言：“本世纪30年代和40年代设计出的官僚体系，中央集权，层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转。”随着竞争日趋激烈、千变万化，人们对服务质量的要求越来越苛刻，政府面临重重困境；教育、医疗、住房建设等举步维艰。（3）企业家政府理论提出尽管奥斯本清醒地认识到政府现行的管理体制存在着严重的弊端，但是他并未因此而对政府产生悲观的态度，相反，他对政府的未来充满信心。他说:“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。……许许多多的这类书籍目的是批评政府，而我们的目的不是批评政府而是重新改造政府。我们对政府的未来持牛市看涨的态度，正如我们对政府目前状况持熊市看跌的态度一样。”另一方面，在20世纪八九十年代，面对官僚体制危机，当美国经济萧条乃至更加不景气时，一些地方政府的行政首长首先对新的社会现实作出了反应，纷纷寻找新的出路，他们自愿抛弃旧的管理方法，遵循市场规律，与私营企业进行合作，以多种方式提供服务。城市间也展开竞争，公共管理人员也大谈企业经营之道，各州之间也开始重新设计它们的公共制度和社会福利。“重新塑造政府”的呼声日益高涨。正是在此背景下，奥斯本提出了他所谓的“企业家政府理论”，试图把企业管理的精髓移植到政府中来，通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，来达到重新塑造政府形象的目的。二、企业家政府理论的主要内容（一）企业家政府的本质含义“企业家政府”是一个容易引起人们误解的概念。为了明确这一概念的本质含义，奥斯本借用法国经济学家萨伊的企业家定义对此专门作了说明。在他看来，企业家的实质在于“把经济资源从生产率和支出较低的地方转移到较高的地方”，即运用新的形式创造最大限度的生产率和实效；这一概念不仅仅适用于私营部门，也适用于公营部门和第三部门。奥斯本指出：“我们说到公共事业的企业家，指的正是那些这般行事的人。我们说到企业家式的模式时，指的是习惯性地这般行事的公营部门的机构，不断地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能”。由此可见，奥斯本采用的企业家政府这一概念，实际上是试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来,使政府这类公共组织能像私人企业那样,合理利用资源，注重投入产出,提高行政效率。为消除人们对企业家政府这一概念的误解，奥斯本还对政府组织与企业组织的差异进行了比较分析。他认为，政府和企业是两种性质根本不同的机构组织，政府不能像企业那样运作。在他看来，政府组织和企业组织的区别主要体现在以下几个方面:第一,政府领导者与企业领导者的行为动机不同（连选连任/获取利润）；第二,政府与企业的主要收入来源和方式不同（收税/顾客购买商品或劳务）；第三,政府与企业的动力不同（垄断/竞争）；第四,政府部门与企业组织对其成员的考核标准不同（能否讨好当选的政客/能否出产品或获得利润）。第五，政府雇员与企业雇员对风险和报酬的看法不同（保证不犯错误/敢冒风险）。此外,奥斯本认为政府与企业“还有许多其他的不同。政府是民主的和开放式的，所以它的行动比公司企业缓慢,而公司企业的经理们可以关起门来迅速作出决定。政府的基本使命是‘办好事’，而不是挣钱，所以企业中的成本效益计算到了公营部门就变成了道德的绝对准则。政府必须常常替每个人平等服务，不管这个人支付的能力和对服务的需要如何，于是政府也就做不到公司企业那样的市场效率”。在奥斯本看来,正是由于政府与企业存在着上述种种区别,所以政府不能像企业那样运作。然而,奥斯本强调指出:“政府不可能像企业那样运作这一事实并不意味着它不可能具有企业家精神。任何机构,无论是公营私营,都可以有企业家的精神,正像任何公私机构,都会出现官僚主义。”因此，完全可以用企业家精神来改革政府。（二）改革政府的十项原则（企业家政府的基本特征）奥斯本认为，对传统的政府官僚体制的改革应当遵循以下十项原则，在他看来，这十项原则所规定的内容也正是他所谓的企业家政府的基本特征。1、掌舵而不是划桨——不是“实干”的政府而是治理的政府长期以来，政府的领导人一直都误以为政府的主要职责就是收税和向社会提供服务，而奥斯本则不然，在他看来，政府的中心工作应该是“掌舵”,而不是“划桨”。向社会提供各种服务是划桨，政府并不精通此道。尤其是在当今社会环境瞬息万变、社会需求多元化的情况下，政府再试图向社会提供垄断性的服务已经不可能了。“具有企业家精神的领导人都懂得……如果让其他人干更多的划桨工作他们就能更有效地进行掌舵。如果一个组织最佳的精力和智慧都用于划桨,掌舵将会很困难。”为此，他提出政府应该集中精力做好决策工作(即掌好舵)，而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。这样，政府可以居高临下，用政策吸引竞争者,保持最大的灵活性来应付变化着的环境，出色地扮演好自己的角色。他认为，企业家政府应该“转向一种把政策制定(掌舵)同服务提供(划桨)分开的体制”。他引用德鲁克的话指出：“我们面临着选择，选样一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把自己己局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府。(我们需要)一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府。这是一个‘治理’的政府。”在谈到政府的作用时，他反对“私有化”的观点，他明确指出：“私有化实际上是一个错误的出发点。具体的各项服务可以承包或转移给私营部门。但是治理不能这样做。我们可以把个别的掌舵性职能加以私有化，但是我们不能把治理的全过程都私有化。如果这样做，我们就会失去作出集体共同决定的机制，就没有为市场制定规章条文的途径，就会失去强制执行行为规范的手段。我们就会丧失社会公平感和利他主义精神，不管是为无家可归者提供住房还是为穷人提供健康医疗，任何不能赚钱盈利的社会服务都将不复存在。”“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡’。相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着选择，选样一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把自己局限于决策和指导从而把‘实干‘让给他人去做的强有力的政府。(我们需要)一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府。这是一个‘治理’的政府。”2、重妥善授权而非事必躬亲——社区拥有的政府奥斯本认为，在一个民众自治的国家里，政府的行政专家们不应事必躬亲,而要善于授权，鼓励公众参与管理。他指出，政府在管理公益事业时,往往让公共服务领域为官僚机构所控制，这样做是无视那些被服务对象的主动性。当我们做这一切时，我们实际上是在破坏广大民众的自信心和能力,并导致了市民对政府的严重依赖心理。奥斯本以美国公共住房制度的例子来说明公众参与管理的重要性。在奥斯本看来，市民自治组织能有效的管理，因为他们更了解问题的关键所在，更关心其成员的生活环境，更经济也更具创造性。当然,奥斯本也并没有简单地说要抛弃政府或专家的服务。相反,他认为政府有许多事情要做,例如,制定政策、消除阻力、鼓励自治、提供资助、培训人员、提供咨询、合理配置资源等等。3、注重引入竞争机制——竞争性的政府奥斯本认为，政府是最习惯于采取垄断方式进行管理活动的,它常常把竞争看做是一种浪费和重复。在他看来，政府之所以没有商界那样富有效率,其主要原因就在于它缺乏竞争机制。他说，竞争有种种好处，而其中“最明显的好处是提高效率：即投入少产出多。……竞争迫使公营的(或私营的)垄断组织对顾客的需要作出反应。……竞争奖励革新，垄断扼杀革新。……竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气”。“竞争是促进革新的永恒动力,而政府通常是缺乏这种动力的。”为此，他提出政府应通过各种形式引入竞争机制,改善行政管理。在他看来,“商界总是比政府更富有效率的老生常谈并不正确。主要的区别不在于公营对私营,而在于垄断对竞争。哪里有竞争,哪里就会取得较好的结果,增强成本意识,提供优质服务。”。奥斯本还指出，竞争也不是自流的东西。不经规范的竞争可能导致严重的社会问题，为此公共政策必须规范什么样的竞争可以开展，什么样的不能。这就是政府在竞争中的责任。4、注重目标使命而非繁文缛节——有强烈使命感的政府或任