对村民自治与党的领导问题的再认识

对村民自治与党的领导问题的再认识目前，村民自治以后如何实现党对乡村社会的领导问题，依然是广大干部非常关注的一个热点难点问题。这个课题之所以引起大家的持续关注，除了他们在领导组织村民自治过程中确实遇到一些问题之外，更为重要的是，村民自治目前给基层党的领导理念和领导方式所带来的重大影响，很有可能是以后国家政治体制改革整体深化的预演。因此，在村民自治日益规范化的实践中，对村民自治与党的领导问题进行再认识，是有意义的。针对这一问题，笔者最近带课题组先后对海口市新华区和安徽省濉溪县进行了近一个月的调研，直接参观了村民直选的过程，并与选民、村党支部和村委会成员、乡党委和乡政府成员、区县党委和政府成员，就实行村民自治以来的有关深层问题，举行了深入座谈和研讨。1.村民自治后怎么样才叫实现了党对农村的领导。在实施村民自治以后，如何全面把握和理解党对农村领导的内涵？换句话说，村民自治以后，怎么样才叫实现了党对农村的领导？在调查中，我们欣喜地发现，区（县）乡党委包括大多数村党支部成员的观念，已经发生了重大变化，他们认为，过去那种简单地把村党支部书记没有被村民选举为村民委员会主任的情况，等同于削弱或失去了党对这些村的领导的观念，是有失偏颇的。这种观念对于村民自治的顺利发展也是不利的。综合大家的观点，判断村民自治后是否实现了党对农村的领导，应包括三个层次的内容：一是当选的村民委员会依法认真贯彻执行党的路线、方针、政策和国家颁布实施的法律法规，这是党对农村的领导得以实现的最重要的体现；二是村委会自觉接受上级党和政府在具体工作上的依法指导；三是村党支部发挥战斗堡垒功能，通过广大党员的先锋模范作用，使村委会和广大村民自觉自愿地接受党支部的组织领导。这一理念的确立，对于走出过去“两委”关系中谁官大谁官小谁权大谁权小的误区，从法理上正确处理“两委”关系是有益的。2.切实转变村党支部的领导观念是有效实现党的领导的前提。在村民自治条件下，要发挥基层党组织的领导核心作用，真正做到依法支持和保障村民开展自治活动，必须首先切实转变过去一元化的领导理念和领导方式，探索适应村民自治新形势的新的领导方式。海南省海口市新华区的村民自治工作之所以比较成功，与区委、乡党委在领导实施村民自治过程中注意转变村党支部的领导观念和领导方式，是有直接联系的。在我们对新华区的10多个村进行调研时，这些村的党支部书记深有感触地说，开始他们也担心：村民自治后会出现党支部书记的“官”小了，影响力小了，说话听的人也少了的情况。但他们经过村民自治后认为，党支部的领导作用能否实现，关键还是看村党支部自己做什么、怎么做以及做得怎么样。他们在区、乡党委的领导下，真心实意地积极教育、动员、组织、帮助、支持和保障村民依法自治，要求党组织和村广大党员在村民自治过程中做宣传、教育和贯彻《村民组织法》的模范，并积极转变党支部的领导方式，即村党支部不再包揽具体的村务和财务管理，而交由村委会主持处理，“两委”对村里的大事所提出的意见或建议，由村委会提交村民代表大会或村民会议讨论通过，如果村党支部的提议不被通过，村党支部不强行实施，而以村民代表大会或村民会议通过的决议为准，即便是党支部的提议是正确的，也是如此。滨濂村有两个例子很典型：一个例子是村里打的一起官司。党支部经过调查研究，感觉如果打这起官司肯定会败诉，就在“两委”会上提议不要打，并发动党员对村民做了教育疏导工作，但村民代表大会经过表决依然决定打官司，村党支部没有强行实施自己的提议，最后官司真的败诉了。表面上看，党支部的领导似乎削弱了，说话不算数了，但广大村民通过这件事，切身感受到了党支部对自己当家作主民主权利的尊重和维护，用他们的话说“这是真民主”，从党领导广大农民进行农村基层民主政治建设的高度来把握这个问题，恰恰说明党的意图和党的领导得到了更好的实现。另一个例子是对建“公庙”还是建“文化广场”的决策。滨濂村的“公庙”在道路扩建中被拆除，村里为此获得了47万元的补偿费。当时村里绝大多数人都想用这笔钱建新“公庙”，并已经把这项提议交给了村委会讨论，如果这项提议交村民代表大会讨论表决，肯定被通过，并且也不违法。但村党支部经过讨论，向村委会及时提出了建设“滨濂村文化广场”的建议，并在上级党组织的支持和配合下，制定出了文化广场的规划蓝图，先后召开四次村民代表大会讨论并最后获得通过，广大村民在党支部和广大党员的教育疏导下，还主动捐款支持文化广场建设，在这种情况下，村党支部及时提出将47万元补偿费用于广场建设的建议，由村委会提交村民代表大会表决后，顺利获得通过。这样，党支部就在《村民组织法》的范围内，通过自己良好的工作作风和领导方式，实现了自己的领导，使本来会导致村里封建迷信的一项决策，变成了村精神文明建设的一项决策。3.以发展党内民主理顺“两委”关系，是实现党的基层组织在农村领导核心作用的关键。目前，影响农村基层党组织领导核心作用发挥的一个较为普遍的问题，是村民自治后“两委”的矛盾和冲突问题，即村党支部和村委会之间、村党支部书记和村委会主任之间的矛盾问题。导致这种情况的出现，原因是多方面的，但最根本的问题还是权力之争。表面上看，这是党支部与村委会成员之间的权力之争，但实际上就我国独特的政党政治国情而言，多是农村基层党内矛盾的一种反映，因为当选的村委会成员中大部分都是中共党员，并且多是党支部委员。那么，解决问题的理性办法是什么呢？在海口市新华区调查中我们发现，凡是党支部书记民主作风比较好、村支部党内民主落实比较好的村，在村民自治后“两委”关系的协调就比较好。这给了我们很大的启发：在我国独特的政党制度背景下，发展农村党内民主，使党员在党内事务的民主参与、民主选举、民主决策、民主监督的权利率先切实得到保证，那么，“两委”关系失衡的问题，就可以找到一种符合政治发展法理的理性办法。党内民主是否落实，是直接关系村党支部领导核心地位及作用在村民自治后能否得到实现的关键。4.把加强村民教育提高村民素质贯穿村民自治的始终，是实现党的领导的基础。执政党在现代民主政治中承载着的一个重要职能，就是政治社会化，也就是要通过教育和政治民主实践，造就一代又一代成熟的政治人。这是现代民主政体得以良性运作的基础，也是执政党驾驭和领导整个社会生活的重要体现。由此联系到我国村民自治的实践，其成功与否，一个主要的绩效标准，就是看党是否通过领导村民自治，使广大农民的思想政治觉悟和政策水平、文明程度、法律意识、民主自觉以及参政议政能力等得到了提高。新华区的一条成功经验就是，把加强对广大村民的教育、提高村民的综合素质，始终贯穿于村民自治的实践，包括上级党委、政府和村党支部对全体选民实施的形式多样的《村民组织法》宣传教育活动；包括村委会选举后对其成员及时的教育培训；包括引导村民搞好村规民约的建设等等，都取得了明显的成效。我们在头铺村调研时就看到了一个这样的场景，村民的文明意识、美化环境意识很强，过去水牛随地拉粪便的祖祖辈辈的传统，在村民自治后，村民们不约而同地在牛尾处绑上了装粪的袋子，大街上再也见不到牛粪了；他们在村文化中心建起了花圃，由村民精心管理着；各家各户的院落里精心装点着各种植物和花卉，到处充满了田园的大自然气息，据说海口市的市民，在节假日来村里度假的人越来越多……这些都让人真正感到了党的正确领导在农村的巨大力量。5.加强村党支部的自身建设是村民自治后实现党的领导的当务之急。从上面的分析可以看到，无论从转变领导方式和领导观念、理顺“两委”的关系方面，还是从真正履行教育引导村民在自治过程中不断提高自身的综合素质方面，都确实对村党支部的自身建设提出了前所未有的高标准和高要求。换句话说，如果村党支部的自身建设没有搞好，没有达到村民自治新形势的要求，甚至处于瘫痪或半瘫痪的状态，那么，党的农村基层组织对农村的领导核心作用就无从谈起，党支部也就没有任何资格要求村民自治后村委会听取采纳你的建议，更谈不上党支部在村民代表大会或村民会议上的影响力了。所以，当务之急是切实把党支部的自身建设搞好，保证通过党内民主，首先选出一个被全体党员认可的支部书记和党支部，然后，再通过党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，扩大村党支部在村民代表和全体村民中的影响力。新华区在村民自治过程中，之所以党的领导得到了有效的实现，党支部的威信得到了提升，并且没有出现突出的“两委”的矛盾问题，与区、乡两级党委及时深入地抓住了农村基层党组织建设这个关键环节直接相关。1998年，新华区党委以村党支部换届为契机，下大气力选拔了一批政治思想素质好、有能力、在群众中有威信的年富力强的党员担任村党支部书记和副书记，因此，在当年的村委会换届选举中，绝大多数村的党支部书记都被村民选举为村委会主任，并且一些支委也被选为村委会委员。这样，就使基层党支部成员通过民主选举取得了合法的领导地位，并把农村基层党支部建设真正纳入到村民自治的法律轨道，真正实现了党在农村实行村民自治后领导方式的转变，使村党支部在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的村民自治机制实践中得以更新，得以焕发出适应农村发展要求的生机和活力，真正成为新时期党在农村的战斗堡垒。这不仅有利于目前党对农村工作的领导，有利于党的方针政策的贯彻落实，有利于广大村干部民主法制意识、公仆廉政意识及工作效率的提高，有利于党在农村的执政基础的巩固；也有利于村民更理性地行使自己的民主权利，培育村民真正的现代民主意识。6.村民自治对区（县）乡党委政府的传统领导方式提出了严峻挑战。村民自治的实施，不仅给村级党支部的领导观念和领导方式带来了重大变化，而且也直接影响到了乡镇和区县两级基层党委和政府的领导方式和职能转变。曾几何时，濉溪县的基层干部也迫切想帮助农民致富，但往往沿用过去管计划经济时期的老办法，指挥甚至命令农民种这种那，使农民被动地围着乡镇干部的指挥棒转，结果不仅没有使农民富裕和高兴起来，反而激化了与农民群众的矛盾。大家从一次次的教训中认识到，村民自治后，必须按照市场经济的要求去领导农村经济。于是，在调整农业结构中，他们坚决革除了过去“行政农业”、“命令农业”、“口号农业”、“形象农业”、“运动农业”的传统方式，以发展“商标农业”为载体，逐步使领导经济工作的方式转移到了适应市场经济发展要求的轨道，促进了农民增收和农村经济发展，受到农民群众的真诚拥护和欢迎。注册商标农产品的良好市场前景，极大地调动了农民自觉调整农业种植结构的积极性和主动性，原来多少年想动员群众做、甚至强迫农民做而做不到的事情，现在农民自己主动要求做了。对于村民自治后必须切实做到依法执政和依法行政的问题，调研中大家的感触也很深。由于长期以来领导农村经济和社会的方式不当，濉溪县五沟镇遗留下了大量问题和矛盾，这些矛盾在村民自治后立刻变得尖锐起来：镇计划生育超生指标全省闻名，上访全省闻名，农业税拒不上缴，干警到村里执行公务被围攻，上级派出的多个检查组在五沟被群众打走，流氓痞子横行乡里，镇党委书记和镇长多次被殴打而不了了之，整个镇全面失控，政府根本无法工作，党的领导更无从谈起。县委痛感经验型的领导方式和一元化的传统领导方式，是造成这种困难局面的深层原因，下决心要把领导乡村社会的方式转移到法治的方式上来，逐步实现依法执政、依法行政。于是，县委精心选派了具有法律知识和法治意识的干部组成新的镇领导班子。新班子克服重重困难，一方面加强村党支部的建设，积极引导、支持和帮助村民依法实行村民自治，使过去引起村民最大不满的村务尤其是财务问题，在村务公开的实践中有序地得到了解决。同时，热心帮助农户发展特色农业，为农民增收创造良好的基础和市场环境，如通过电网的技术改造降低农民用电价格、修整村级道路、帮助农民打井、为农户提供信贷协调、关心扶助优抚对象等，赢得了大多数群众的拥护；另一方面，整顿纯洁执法队伍，对违法分子坚决依法制裁，如对那些长期横行乡里的近似黑社会性质的地痞流氓，一次性依法逮捕了140人，并依法进行宣判，大张旗鼓地宣传，对群众进行了生动的法制观念教育。而对那些拒不交纳农业税的农户，在大力宣传有关法律的基础上，由法院依法限期强制执行。短短两年多的时间，情况发生了巨大的变化，五