我国政府组织创新意义、目标与路径选择

我国政府组织创新:意义、目标与路径选择胡税根、郦仲华内容提要：随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，特别是加入世界贸易组织后全球化、信息化的巨大冲击，政府组织创新即探索政府行政的新方法、政府组织的新模式以提高政府绩效的任务变得越来越迫切。针对我国行政管理体制存在的问题和改革开放的新形势，本文着重研究了我国政府组织创新的意义、目标及路径选择等问题。关键词：政府组织、创新、路径选择深化行政管理体制改革，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，全力推进政府管理理论与实践创新，是实现经济社会全面协调发展的重要举措，是摆在我国政府面前的一项非常艰巨任务。温家宝总理强调：“行政体制改革在各项体制改革中处于关键位置，如果这项改革不搞，就犹如一马当道，万马难以前行”。1一、我国政府组织创新的意义（一）政府组织创新的涵义20世纪80年代以来，随着英美等发达国家新公共管理运动和“政府再造”运动的蓬勃兴起，延续近百年的传统行政模式面临着极大的挑战，政府组织创新成为西方各国行政改革的主要目标。从撒切尔夫人开始的英国行政改革到美国“创造一个少花钱多办事的政府”的行政改革，再到新西兰的行政改革和澳大利亚“竞争、绩效、透明”的行政改革，这场涉及西方大多数主要发达国家的行政改革无一例外地都引入了市场竞争机制、强调顾客导向以及提倡服务质量的提高。这些国家的行政改革不仅包括政府公共政策的变化，而且包括政府本身治理结构的变革；不仅有管理技术的微调，也有制度领域的深层变革；不仅包括政治与行政关系的调整，还包括政府与市场、政府与社会关系的重新定位；不仅包括政府权力与公民权利的调适，也包括政府权力的内部转移。这些变化不仅对当代西方政府管理实践产生了深刻影响，对发展中国家的政府管理体制改革也起到了重大的示范性作用。从根本上来说，各国行政改革和“政府再造”运动都是政府部门为了更有效地应对环境变化而进行的组织创新。政府组织创新，就是政府机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革，即探索政府行政的新方法、政府组织的新模式。政府组织创新的过程，就是一个持续不断地对政府部门进行改革和完善的过程。政府组织创新除具有创造性、学习[作者简介]1.胡税根(1964-),男,籍贯山东安丘，生于浙江桐庐,浙江大学公共管理学院政府绩效评估中心主任、教授,主要从事行政管理领域的研究;2.郦仲华(1967-),男,浙江诸暨人,浙江大学法学院硕士研究生,杭州市钱江新城管委会政治处处长，主要从事政府管理领域的实践和研究.1温家宝：“深化行政管理体制改革，加快实现政府管理创新”，载于《国家行政学院学报》2004年第1期，第4-8页。1性、自觉性、系统性、风险性等组织创新的一般特征外，还具有自身的特征：一是公共性。政府组织创新的主体是公共部门，特别是公共权力部门；政府组织创新的昀终目的也是为了改善公共服务，增进公共利益。政府组织创新不仅针对公共部门自身，而是面向广大的公民。二是政治性。由于政府掌握着社会的行政权力，政府组织创新的结果通常对社会有着广泛而深刻的影响。政府组织创新是政治体制改革的重要内容，它直接涉及权力关系和利益关系，敏感性、风险性也比其他创新行为更大。当今世界，经济全球化趋势愈益增强，市场经济全球化、贸易投资自由化、人才流动国际化促进了资本、技术、知识、人才等生产要素在全球范围内的自由流动和优化配置。全球化不仅给各国政府带来了发展的机遇，也同时加剧了各国政府在更大范围内进行的竞争，只有改革和创新才能增强政府的优势和核心竞争力，因此，政府组织改革和创新也就成为了一些国家政府主动的自觉的行为。（二）我国政府组织创新的意义我国的社会政治经济发展正进入一个新的历史阶段，政府管理体制改革尤其具有紧迫性。随着社会主义市场经济体制的不断完善以及社会主义物质文明、精神文明和政治文明的协调发展的迫切要求，人民群众民主权利意识的日益提高，对我国的政府管理体制提出了新的要求，迫切要求对政府组织进行改革与创新。我国政府组织创新的意义具体表现在：一是有利于强化服务行政。我国传统的服务行政强调全心全意为人民服务的政府理念，是一种意识形态的约束，有赖于公务员个人道德素质的提高，而无法从制度上体制服务行政的要求。引入“顾客导向”意识，使服务行政、绩效评估、考核机制三者紧密结合，能够从制度上保证政府提供公共服务品质的提高和服务行政的实现，从而内在地激励行政人员主动提高服务质量，以保障服务行政能够适应社会主义市场经济发展的要求和人民对政府扩大公共服务职能的需求。二是有利于促进服务行政的公平高效。我国现行的行政管理体制一直无法兼顾公平和效率，这既有体制上的原因，也有思想意识上的原因。政府绩效管理以“四E”即经济(economy)、效率(efficiency)、效益(effectiveness)和公平(equity)为基础，强调效率和公平兼顾。作为公共部门，体现公平原则是其行政工作的基本要求。绩效管理将公平纳入评估体系，虽然具体评估指标有待商榷，而注重政府部门的公平精神则是对效率意识的一大补充，能够有效地促进服务行政走向公平、高效。三是有利于降低行政成本，提高行政效率。受传统体制的影响，我国政府组织管理的成本意识一直很淡薄，庞大的财政支出不仅妨碍了政府效率的提高，而且也严重影响了政府的形象。加入WTO后，我们的政府逐渐意识到提高政府工作效率的重要性。绩效评估的引进为公共部门从全方位提高行政效率提供了可能性。进入21世纪，国家的资源危机和财政危险凸现，都要求政府组织能够以有限的资源提供更多、更优质的服务。绩效管理从制度上确2保了政府组织必须以成本意识、效率意识和竞争意识为支撑，从而保证其服务的优质高效。二、我国政府组织创新的实践与面临的问题（一）我国政府组织创新的实践改革开放20多年以来，中国社会发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的巨大成就。我国的改革开放过程，不仅是社会经济文化的进步过程，也是一个政治变革和政治进步的过程。改革开放后的政治文明建设取得了许多重要的成就，我国的政治生活发生了重大的变化。随着政治文明的发展和政治环境的改变，近些年来，我国政府特别是地方基层政府出现了一种制度创新的强大动力，在许多地方党政机关中，创新成为一种自觉的行为。我国政府组织创新实践主要有以下几个方面：第一，提高政府组织的透明度。在提高政府组织的透明度方面，主要举措有信息公开、决策公开、警务公开、司法公开、检务公开、任前公示等。湖南省长沙市从1996年开始全市范围内推行政务公开工作，不仅实现了市县乡村政务公开的四级联动，而且因地制宜创造了“政务公开大厅”等十余种政务公开形式，政务公开的内容也比较规范，实现了办事人员、办事职责、办事依据、办事程序、办事标准、办事时限、办事纪律、办事结果等八个方面向社会公开，接受群众的监督，这些措施在缓解干群矛盾、规范政府行为、提高办事效率等方面均收到了较好的效果。第二，增强政府组织管理的民主性。在基层民主和政治参与方面，主要举措有立法听证和政策听证、干部公开选拔和竞争上岗、乡镇或机关党政领导实行直接选举或公推公选以及村委会“海选”和“两票制”等。民主的创新大大改善了基层的政治生活环境，由“少数人在少数人中选人”逐步转变为“由多数人在多数人中选人”，力求从根本制度上防止了用人上的腐败。湖北襄樊市在全国率先推行的“共推公选局长”改革，从公选入手，紧紧抓住行政“一把手”，并实施“高薪聘用，严格考核，有效监督”等一系列新机制，一扫官场陈腐之气，取得了明显的成效。第三，提升政府公共服务的水平和质量。在公共服务方面，主要举措有改进社会福利体制、扶贫济弱、治安联防、全民教育、市话热线、领导下访等。在行政管理和效能建设方面，主要举措有简化行政审批、实行各种形式的承诺制度和问责制度、建立应急管理机制、推进公共财政制度改革及公用事业制度改革等。如成都市政府为了优化投资环境，提升城市竞争力，共取消或调整行政审批事项658项，其中完全取消的就有513项，清理出关系到生产、经营和服务方面的各种证照363个，同时大力规范公务人员的行为，主动接受社会监督，通过政府权力从无限到有限的转变来推动政府的效能革命。第四，加强对政府组织的监督。在权力监督和廉政建议方面，主要举措有行政诉讼、离任审计、舆论监督、政府采购和工程招标等。如杭州市于2005年在全国率先建立公共资源3交易中心，由该市政府采购中心、市产权交易中心、市土地交易登记发证中心、市建设工程招标投标管理办公室、市建设工程交易中心等5大部门构建，这些部门原分属于财政、国土、城建等政府机构。交易中心实行统一进场交易、统一信息发布、统一招标程序、统一收费标准其实质是“统一的招投标平台”，目的是遏制在招投标过程中容易滋生的“阳光下的腐败”。中心的建立是进一步发挥市场对公共资源配置基础性作用的重大突破，“公共资源”这一概念将有形资产和无形资产全都包括在内，内容上比其他城市更为广泛，如广告权、冠名权等政府无形资产的转让、拍租等处置都需要统一公开招标。（二）我国政府组织创新面临的问题我国目前正处于计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，从整体上看，政府管理体制与社会主义市场经济的要求还有很大的差距，政府对经济的过度干预很难在短期内消失，各种经济失控现象大量存在。具体来说，我国政府组织创新面临的问题主要有：一是政府与市场的界限问题。政府和市场是人类社会两种昀基本的组织形式，也是推动、控制和影响社会发展的两股强大力量。实践已经证明，充分发挥市场机制在配置资源中的基础性作用，实行公开、公平、公正竞争，经济活动才能富有活力和提高效率，才能更快地创造更多的社会财富和提高综合国力。同时，也要看到实行市场经济体制，并不意味着减少政府的责任和作用。“任何国家，即使是堪称昀民主的国家也需政府行使公共管理职能”2。我国是发展中国家，又处于经济体制转轨、经济结构战略性调整和经济快速发展的时期，尤其需要政府担当起应负的责任，把职能真正转变到经济调节、市场监督、社会管理、公共服务上来，为经济活动创造良好的宏观环境。但正是因为我国市场经济体制发展还不够成熟，政府与市场的关系不够明晰，政府干预市场过多的情况，如我国现在就还存在政府管制太多、第三部门发展空间狭窄、企业自主权还较小等不利于市场经济选择的扭曲，参与市场竞争的不规则化往往会扭曲市场竞争，如地方保护主义、寻租行为等，从而导致市场秩序的混乱，同时也严重妨碍了政府管理体制改革的顺利进行。二是公平与效率的统一问题。我国是发展中国家，经济、文化和社会发展水平还比较低，必须通过市场经济来大力发展社会生产力。改革开放以来，源于市场经济体制中的利益驱动和激励，我国经济得到了较快的发展。社会主义市场经济体制自身发展的价值取向应该是实现效率与公平的统一。在市场经济条件下，为了实现社会公平，需要通过立法，对市场主体的活动规范、行为准则做出明确规定，使其追求自我利益昀大化同增加社会效益结合起来，这是市场经济稳定发展的基本要求。而对于政府部门来说，要兼顾公平和效率则是相当困难的。因为公平和效率具有替代性，在公共部门具体实践中也会因人为或非人为的原因产生矛盾。这个矛盾对政府改革也会产生不容忽视的影响。三是管理与服务的矛盾问题。政府除了政治统治的职能以外，还有社会管理、社会服2[美]迈克尔﹒罗斯金：《政治学》，华夏出版社，2002，第76页。4务和社会平衡职能，即要服务于整个社会或人民大众，包括信息服务、市场服务、慈善服务、卫生服务等等。在社会主义市场经济条件下，政府转变职能，就要充分利用契约在整合社会关系中的重要作用，改变那种重审批轻监督、重管理轻服务、重制裁轻保护、重行政命令轻契约整合的现象。但就我国现实情况看，政府与市场关系界定不明确，而且政府本身无法克服传统体制之下的弊病，如官僚主义、形式主义、办事拖拉等。在传统体制还未完全解体、新的行政管理模式尚未建立之前，必然会引起公共行政人员对自我角色定位的混乱，从而引发了管理与服务的矛盾。正是由于上述三者矛盾问题没有得到很好的解决，我国政府机构设置不合理、职能交叉多的现象仍然存在，甚至有的地区陷入政府机构改革越改