环境政策的目标与手段

第十章环境政策的目标与手段中国人民大学农业经济系曾寅初本章主要内容第一节环境政策的目标与主体第二节环境政策手段及其选择第三节我国环境保护的主要制度第一节环境政策的目标与主体一、作为公共政策之一的环境政策1、公共政策的目标国民生活福利的提高不一定等于GNP的提高2、环境的地域性和广义性环境问题具有不同的地域范围，仅以一个国家范围的GNP很难反映对环境问题的认识也不一样，不同的理解那么对象和内容就会不一样第一节环境政策的目标与主体二、环境政策目标中的效率与公平1、环境政策效率目标∶最佳污染水平定义（新古典派的框架下的定义）：污染损失代价和污染消减费用之和最小时的污染水平污染数量或浓度P→成本或损失P0P*OAMDCMAC：边际污染削减成本曲线MDC：边际污染损失成本曲线MAC最佳污染水平的确定第一节环境政策的目标与主体二、环境政策目标中的效率与公平1、环境政策效率目标∶最佳污染水平总结∶]1)以上这样的政策目标设定，主要时考虑了资源分配的效率性问题。2)以上的分析也可以扩展到自然保护问题和舒适性环境保留问题。第一节环境政策的目标与主体二、环境政策目标中的效率与公平2、效率环境政策目标的实施可能性1)应用于现实环境问题时的实施可能性问题:曲线推定非常困难环境损失过小评价或者过大评价效率损失很大请看图示污染数量或浓度P→成本或损失P0P1P*OAMDC1CB污染边际损失成本曲线过小评价MDC1→MDC2MDC2MAC污染损失的过小或者过大评价第一节环境政策的目标与主体二、环境政策目标中的效率与公平2、效率环境政策目标的实施可能性2)不同主体的费用如何一起最小化的问题承受损失的主体引起损失的主体不同第一节环境政策的目标与主体二、环境政策目标中的效率与公平3、技术进步与动态效率性1)环境政策与技术进步积极性技术进步引起污染削减成本曲线的下移2)环境政策刺激的技术进步的缺点静态效率并没有考虑技术进步的因素污染数量或浓度P→成本或损失P0P2P*OAMDC技术进步引起污染削减的边际成本曲线下移MAC1→MAC2MAC2MAC1技术进步与环境政策的静态效率CD第一节环境政策的目标与主体二、环境政策目标中的效率与公平4、不同环境政策目标下的经济学贡献1)应该根据自然科学的见解或者根据公正•正义来确定环境政策目标以最小成本实现既定目标2)应该根据经济效率最佳来确定环境政策目标以资源最佳配置实现最大社会福利第一节环境政策的目标与主体三、现实的环境政策目标与法律体系1、效率与公平的权衡飞机场噪音的例子∶一般情情况下：在达到同样的政策效果时选择成本最小的方案但是，住民迁移成本小于噪音防止成本时，是否一定要住民迁移呢？这里涉及到如何尊重居民的财产权利问题第一节环境政策的目标与主体三、现实的环境政策目标与法律体系2、最大的问题在于环境保护与经济发展的冲突环境保护与经济发展谁优先？除了影响人类健康之外，对于生活环境的保护，要与经济发展相协调环境保护要减轻社会经济活动的环境负担，同时维持可持续发展强调可持续←→强调持续发展第一节环境政策的目标与主体四、环境政策的主体环境政策主体的含义确定环境政策目标、选择环境政策手段、执行环境政策的主体接受环境政策、受到环境政策实施影响的经济主体第一节环境政策的目标与主体四、环境政策的主体1、政府部门政策主体的中心环境的空间特性与地方政府之间的协调例如：流域的协调、国际的协调政府与利益集团的关系第一节环境政策的目标与主体四、环境政策的主体2、NGONGO的定义NGO的现状环境NGO的作用第一节环境政策的目标与主体四、环境政策的主体3、企业企业的社会责任社会对企业的要求与企业形象注重环境的企业管理ISO14000系列认证第一节环境政策的目标与主体四、环境政策的主体4、消费者消费者的环境意识消费者生活方式的变化消费者选择对生产的影响舆论与教育的作用第二节环境政策手段及其选择一、环境政策手段的发展几乎完全直接控制的阶段“对于环境问题，经济学的最大贡献就是保持沉默”地球环境问题的出现和经济手段的导入环境税排污权交易等进入多样发展的阶段第二节环境政策手段及其选择二、环境政策的直接手段1、公共部门活动手段1）环境基础设施的建设垃圾收集处理系统下水道系统等2）环境保护公共投资文化与自然遗产保护等3）为了保护的公有化第二节环境政策手段及其选择二、环境政策的直接手段2、控制环境破坏原因的手段1）土地利用总体规划其它相关规划管理制度2）污染直接控制排污标准制定、监管、执行等第二节环境政策手段及其选择三、环境政策的间接手段1、公共部门活动1）公共研究与开发2）政府的绿色采购第二节环境政策手段及其选择三、环境政策的间接手段2、控制环境破坏的手段1）征税或者收费制度2）补贴制度3）排污权交易制度4）减免税5）环境认证与标示制度等等第二节环境政策手段及其选择四、环境政策的基础手段公众知情权利环境信息数据整理环境责任规则环境信息公开制度第二节环境政策手段及其选择四、环境政策所处的不同阶段1、调查阶段：探明环境政策的必要性及其必要程度环境信息数据的收集、整理、公开2、预防阶段：实现防止环境破坏规划制度影响评价制度第二节环境政策手段及其选择四、环境政策所处的不同阶段3、恢复阶段：对已经出现环境恶化与环境破坏进行恢复污染治理手段4、救济阶段：对环境被害者进行救济第二节环境政策手段及其选择五、环境政策手段的选择标准：效率与公平的协调1、效率标准静态效率：1）环境负担的总成本最小2）实现环境目标的社会总成本最小动态效率：具有促进技术进步的积极性2、公平标准第二节环境政策手段及其选择五、环境政策手段的选择标准：效率与公平的协调3、执行问题执行成本是一种交易成本例如：监督成本所需的信息基础的不同第三节我国环境保护的主要制度主要包括：一、土地利用规划制度二、环境影响评价制度三、“三同时”制度四、许可证制度五、排污收费制度六、其它经济刺激制度第三节我国环境保护的主要制度一、土地利用规划制度1、概念与法律依据概念：国家根据各地区的自然条件、资源状况和经济发展需要，通过制定土地利用的全面规划，对城镇设置、产业布局、交通的基础设施等进行总体安排，以保证社会经济的可持续发展，防止环境污染和生态破坏的制度。第三节我国环境保护的主要制度一、土地利用规划制度1、概念与法律依据法律依据：一般通过国土规划有关的法律的制定与实施来实现：我国的国土整治法尚在起草之中《土地管理法》中有专门一章其它规划法规第三节我国环境保护的主要制度一、土地利用规划制度2、城市规划城市的规模等级与功能1）城市规划的任务与性质综合部署和依据；法律性质2）城市规划的制订总体规划、详细规划；规划的审批3）城市旧城区的改造对城市污染严重工业的处理方式：工业分散、工厂外迁、发展工业小区等第三节我国环境保护的主要制度一、土地利用规划制度3、村镇规划依据《村庄与集镇规划建设管理条例》1993年总体规划与建设规划小城镇建设中的问题土地问题、污染问题第三节我国环境保护的主要制度二、环境影响评价制度1、概念概念：对可能影响环境的工程建设、开发活动和各种规划，预先进行调查、预测和评价，提出环境影响及防治方案的报告，经主管当局批准才能进行建设的制度。环境质量评价的分类：回顾评价；现状评价；预测评价。环境影响评价属于预测评价。第三节我国环境保护的主要制度二、环境影响评价制度2、意义实现经济发展与环境保护相协调的一种方式贯彻“预防为主”原则的一种形式强制性地实行“污染者付费”原则的一种办法第三节我国环境保护的主要制度二、环境影响评价制度3、制度的产生与发展首创于美国《国家环境政策法》1969年，70年代末相继建立然后在欧洲与日本等国我国1979年《环境保护法》中做了规定；1988年《建设项目环境保护管理条例》第三节我国环境保护的主要制度二、环境影响评价制度4、环境影响评价的范围我国：按照影响程度分类管理1）可能造成重大影响的，编制环境影响报告书，对影响进行全面、详细的评价2）可能造成轻度影响的，编制环境影响报告表，对影响进行分析或者专项评价3）影响很小、不需要进行评价的，填报环境影响登记表。第三节我国环境保护的主要制度二、环境影响评价制度4、环境影响评价的内容我国：环境影响报告书的内容1）建设项目概况2）建设项目周围环境现状3）建设项目对环境可能造成影响的分析与预测4）环境保护措施及其技术、经济论证5）环境影响经济损益分析6）对建设项目实施环境监测的建议7）环境影响评价结论第三节我国环境保护的主要制度二、环境影响评价制度5、环境影响评价的审批程序建设主管部门预审，环境保护部门审批在可行性研究阶段完成跨省的项目、特殊性质（核、绝密等）的项目、国务院审批的项目等，国家环保局审批有争议的项目，保上一级环保部门不进行的，有处罚第三节我国环境保护的主要制度二、环境影响评价制度5、环境影响评价执行中的问题审批依据与标准的掌握谁对评价承担法律责任（评价资格）评价的可靠性问题建设管理程序与环境影响评价程序的结合问题第三节我国环境保护的主要制度三、“三同时”制度1、概念和作用是指一切新建、改建和扩建的基本建设项目（包括小型建设项目）、技术改造项目、自然开发项目，以及可能对环境造成损害的其它工程项目，其中防治污染和其它公害的设施和其它环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。第三节我国环境保护的主要制度三、“三同时”制度1、概念和作用是我国首创的制度是防止新污染产生的有效制度应该与环境影响评价制度结合起来，成为“预防为主”的完整的制度第三节我国环境保护的主要制度三、“三同时”制度1、法律规定（1）最早规定于《关于保护与改善环境的若干规定》（1973），《环境保护法》（1989）重申了规定执行问题：1980年统计只有30％（高的地区不超过50％）第三节我国环境保护的主要制度三、“三同时”制度1、法律规定（1）《建设项目环境保护管理办法》（1986）对有效执行问题作了具体规定：适用于所有的建设项目；环保部门同意监管；项目初步设计必须有环保部分；投产前要进行环保验收第三节我国环境保护的主要制度三、“三同时”制度1、法律规定（1）《建设项目环境保护管理条例》（1988）还具体规定了违反时的法律责任：试生产时环保工程未同时试运行的；试生产3个月，未申请环保设施竣工验收的；环保设施未建成、未验收或验收不合格的限期改正和罚款第三节我国环境保护的主要制度四、许可证制度1、概念凡是对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动，需要事先提出申请，经主管部门审查批准，颁发许可证后才能从事该项活动，这就是许可证制度。包括：规划许可证；开发许可证；建设许可证；排污许可证第三节我国环境保护的主要制度四、许可证制度2、管理程序1）申请2）审查：公布，听证会等3）决定：义务和限制条件；拒发说明理由4）监督：索取资料、现场检查、排污监测5）处理：违法规定时，中止、吊销，甚至法律责任第三节我国环境保护的主要制度四、许可证制度3、我国水环境管理方面的排污许可证制度《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988）规定的管理程序1）排污申报登记，排污单位填报《排污申报登记表》，环保部门掌握本地区排污与污染源的详细资料2）确定本地区污染物总量控制目标和分配污染物总量削减指标。核心工作。根据水体功能、水域容许纳污量、水环境目标等确定。第三节我国环境保护的主要制度四、许可证制度3、我国水环境管理方面的排污许可证制度《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988）规定的管理程序3）排污许可证的审批发放。规定必须遵守的条件：规定污染物的允许排放量；规定排污口的位置、排放方式、排放最高浓度等。4）排污许可证的监督检查和管理。能否有效执行的关键。监督检查制度：排污单位自行检查和上报排污情况，环保部门的监督检查制度；完善的监测体系：设备与人员。第三节我国环境保护的主要制度四、许可证制度3、我国水环境