十三五预算内投资面临的任务和构想

十三五预算内投资面临的任务和构想欧鸿国家发改委投资司巡视员大家好！很高兴有这个机会和大家一起交流。我今天主要介绍当前的投资形势，和下一阶段中央政府投资的重点方向，都是一些个人观点，供大家在工作中参考。一、当前的投资形势（一）投资增速持续放缓投资形势大家知道和国内外大的经济环境是密不可分的。从世界经济来看，经济复苏仍然乏力，预计今年全年经济增长可能是3.1%左右，是国际金融危机以来最低的水平。发达国家经济回升缓慢，新兴经济体出现了下滑，世界经济复苏的乏力，使得外需的形势比较严峻。从国内经济来看，我个人认为，应该是处于周期性探底阶段。同时，结构性矛盾仍然比较突出，经济增长新旧动能的转换还比较缓慢。因此，经济下行的压力仍然比较大。在这种背景下，投资形势表现出持续放缓的态势，而且放缓的态势非常明显。从2013年全年看，投资增速在20%左右，2014年就下降到15%左右，今年大概也就是10%多一点。今年前三季度，投资增长10.3%，同比回落5.8个百分点，回落的幅度仍较大。三架马车中，投资对经济增长的贡献率也在逐步下滑。过去投资对GDP的贡献率都在50%以上。今年前三季度，投资贡献率只有43.4%。反过来，消费的贡献率明显上升，达到了58.4%。净出口（出口减去进口）的贡献率为-1.8%。消费贡献率逐步上升，可能会是今后一个很明显的趋势。（二）投资格局“两弱一强”投资形势的特点，可以概括为“两弱一强”，也就是“制造业投资弱，房地产投资弱，基础设施投资强”，但基础设施的“一强”很难以抵消另外的“两弱”。从制造业投资看，制造业投资增速持续放缓，1～9月制造业投资增长8.3%，呈低速增长态势，造成制造业增长乏力的原因很多，包括国内外市场的需求疲软，部分行业产能过剩，PPI40多个月连续的下滑，以及企业利润的放缓。但是，从本质上看，无非是两个原因。第一，需求不足，这需要进一步的扩大内需。第二，有效供给不足，我觉得可能这个原因更为重要。所谓有效供给不足，也就是供给结构不适应需求结构的变化。比方说，工业产品中，低端的产品较多，而科技含量高、附加值高的产品不够多，能够主动引领、创造新的消费需求的这种产品还不够多。另外，化解产能过剩的进程还比较慢，结构调整，推动产业迈向中高端，仍是一项长期的艰巨任务。同时，也要看到，制造业分化的态势比较明显。一方面，传统制造业持续低迷，能源原材料等上中游行业比较困难；另一方面，高技术产业和新兴产业保持较快的发展，像新能源汽车、智能制造、高端装备、信息技术等。但还是像大家分析的一样，就是这些新兴的新的增长动力还难以抵消传统行业的低迷。从明年制造业投资的趋势看，仍然面临很多困难。最近国务院研究出台了一系列工业稳增长的政策措施，包括加大对技术改造的支持力度等。对企业来讲，最重要的还是要主动加快转型升级，调整的越早越主动，不能再幻想回到过去的情况。当然，政府也要为企业转型升级创造良好的环境。从房地产投资看，增速大幅回落。今年1～9月，房地产投资仅增长2.6%，同比回落9.9个百分点。从目前房地产的主要形势来看，今年以来，在政策作用下，房地产商品房销售出现了一些回暖，部分城市的房价有所回升。但是，不同区域的房地产市场分化也比较明显。一、二线城市好于三、四线城市，但是一些房地产先行指标还是在持续的低迷，像新开工面积、土地购置面积。从先行指标低迷看，明年要想房地产投资有大幅增长也很不现实。目前的房地产市场，特别是三、四线城市，最大的特征还是去库存，全国商品房的库存现在达到6.6亿平米，创造了历史最高水平。我们判断去库存还要维持一段时间。另外，房地产市场的风险也在逐步积累，行业整体利润率在下降，开发企业的经营风险不断加大。综合分析，未来一段时间，房地产投资增速难以出现较大的回升。另外，从未来一段时间的住房需求来看，还有一些积极因素。一是棚户区改造的力度比较大，棚户区和旧城改造带来一定的住房需求。二是改善性的住房需求，包括调整生育政策带来的住房需求。另外，“十三五”大力推行新型城镇化，农业转移人口进城会带来相应的住房需求。我们分析，房地产经过去库存阶段以后，可能会保持平稳的增长，但是一定要经过去库存的阶段，明年可能仍然是处于这么一个阶段。从基础设施投资看，基础设施投资一直保持较快的增长，今年1～9月，基础设施投资增长18.1%，可以说，基础设施投资增长对整个投资的平稳增长起到了强有力的支撑作用。不过，基础设施投资也面临一些困难。刚才讲制造业、房地产投资困难，主要是需求不足的问题。而基础设施投资的困难主要是资金不足的问题。现在地方政府用于基础设施的投资资金来源遇到了一些困难，比如财政收入增长回落，土地收入大幅下降，全国来讲，比上年下降40%左右，有些地方甚至连一块地都没拍出去。另外，地方融资平台的筹资能力，融资能力也在减弱。针对这些情况，国家采取了很多措施。使得基础投资保持较快的增长，预计明年国家会继续采取措施，使得基础设施投资延续较快增长的态势。综合分析明年的趋势，投资的三大板块还将是“两弱一强”的局面。从整体看，投资仍然面临较大的下行压力，所以促投资稳增长的任务仍然十分艰巨。二、促投资稳增长所采取的主要政策措施本届政府在宏观调控上强调区间调控和定向调控，不搞强刺激。通过深化改革激发市场活力，同时大力推进结构调整。按此要求，在投资调控上，一是强调政府投资的引导拉动作用。二是鼓励和引导社会投资，主要是创新投资机制。三是强调简政放权，激发市场主体活力。各级政府在推投资项目建设方面，都采取了很多措施，也有人概括成“为项目找钱”和“为钱找项目”这两方面。我认为国家在促投资方面，采取的措施主要有以下五个方面：（一）加大政府投资的引导作用我想这块对于中央层面来讲，主要是两块：一是以往就有的，中央预算内投资，继续发挥引导带动作用，带动各类资金加大对重点领域的投入。今年还有一个新的情况，就是对以前沉淀资金的清理，按照国务院的部署，清理的力度也比较大，要对以前账上还没有花完的钱抓紧调整使用，及时转化为有效支出。二是发挥好专项建设基金的作用。专项建设基金是今年刚刚设立的，由两个银行（开发银行和农发行）投放，重点投向有回报，但回报又不是很高（防止挤出效应），不能形成过剩产能的这些重点领域，像地铁、城市基础设施建设等。重点投在这些项目上，用于补充项目资本金，由于作为资本金使用，可以放大3～4倍的投资。专项建设基金，对增强地方投资的能力起到了雪中送炭的作用。（二）鼓励引导社会投资首先，大力推广PPP。现在PPP概念很热，在国家层面做了很多工作，主要是完善配套政策，出台了一系列的政策文件，对PPP制定统一的制度规范；加大资金支持，安排PPP项目前期工作费；引导金融机构提供融资支持；在专项建设基金的安排过程中，优先安排，重点支持PPP项目；加强项目推进，建立中央层面的PPP项目库，向社会发布；和全国工商联联合召开推介会，向民营企业重点推介PPP项目；加强指导培训，讲解PPP相关政策、操作要点；另外还发布了一些示范性的案例。虽然大家现在对PPP的热情很高，但是PPP项目的签约率还比较低。我们分析可能有以下几方面的原因：一是认识上还存在一些偏差。国家推广PPP模式的主要目的还是为了推动投融资体制机制的改革，提高公共服务的质量和效率，原来公共服务很多是由国家承担的，或者按照事业的体制去实施的。现在有些地方仅仅把PPP模式看成替代融资平台，获取资金的这么一种方式。没有把PPP模式作为转换机制，提高效率这么一个主要目的来运作。还有一些地方认为PPP是一个完全新的事物，需要从零开始，另起炉灶。实际上PPP咱们很多同志都熟悉，BOT这种形势，咱们在80年代就开始实施了，BOT就是一种典型的PPP模式。BOT的这个模式，比方说在高速公路、收费大桥这种领域，实施的非常多，各地也有一些非常好的经验。所以，PPP并不是一个从零开始，需要另起炉灶的一个事物。还有一些地方认为PPP的回报模式主要是政府付费，政府补贴，将PPP模式片面的等同于政府购买服务。但实际上PPP更重要的回报机制是使用者付费，就是消费者付费，当然对现有的价格和收费标准还要作相应的调整。二是制度环境不够完善。现在国家出台的大多数都是部门文件，还需要制定统一的法律法规。PPP模式的核心是契约精神，就是政府和社会资本，相互承担义务的契约，但现在在操作中，双方可能各自都有一些担心和疑虑。还有，PPP模式专业性比较强，PPP中介服务的专业人才还比较缺乏，特别是法律、财务方面的这些人才。此外，回报机制不够健全，像收费、价格改革还没有完全到位，像城市供水、污水等等。三是项目推进的质量还不够高，一些地方推出的PPP项目回报率还比较低，回收周期比较长，使得社会资本积极性也不高，针对这些问题，国家也会采取一些针对性的措施，进一步推动PPP模式。此外，鼓励社会投资的措施还包括发挥企业债券的作用，降低发行企业债券的门槛，提高审批的效率，大力加快政银企社对接，即政府、金融机构、企业、社会资本之间的对接和合作。（三）大力推进重大工程建设大家知道去年国家推出了“七大工程包”，今年在“七大工程包”的基础上又推出四个新的工程包，包括新兴产业，增强制造业核心竞争力，城市轨道交通，现代物流，加起来共有11个重大工程包。除了11个重大工程包以外，还有其他领域的一些重大工程，总体上，现在重大工程形成“11+3+6+1”的格局。“11”就是刚才给大家介绍的11个重大工程包。“3”就是三大战略中的重大工程，就是“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设领域的重大工程。“6”就是六大消费工程，包括养老、健康、教育、旅游等等。“1”就是国家最近一直在推的重大装备走出去和国际产能合作重点项目建设，包括高铁、核电设备走出去。推进重大工程，政府主要的作用就是组织协调，帮助解决项目推介中存在的问题。资金来源主要由社会投资来承担。在重点领域，政府也给予一定的支持。以前的重大工程，主要都是在省级层面，包括各市推重大工程，现在为了稳增长，国家也在大力的推进，协调推进，统筹重大工程。（四）简政放权，放管结合，优化服务这方面的内容也很多，核心目的就是为了激发各类投资者，特别是企业的投资活力。以上措施避免了投资增长的过快回落，对经济平稳增长发挥了很大的支撑作用。从明年看，这些措施还要进一步的来实施。三、下一阶段中央政府投资的重点方向下一阶段包括明年和“十三五”期间，五中全会刚刚通过了“十三五”建议，下一步还要按照这个《建议》编制“十三五”规划纲要。结合学习五中全会的《建议》，我谈一下个人对下一阶段中央投资重点方向的认识。第一点认识，中央投资的重点方向要充分体现五中全会提出的五大发展理念：“创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”。五大发展理念所明确的任务包含中央投资的各个领域。可以这么说，五大发展理念，也就是未来中央投资的总体思路和总体考虑。第二点认识，中央投资要突出三个重点，针对“十三五”的重点任务，突出三个重点：第一，要注重补短板，解决发展不平衡的问题。因为现在经济社会发展短板还非常多，有些短板还非常突出。比方说，贫困人口的脱贫，可能就是一个最突出的短板，现在贫困人口有七千多万。另外环保和生态建设也是一个突出的短板，还有比如说社会事业，像公共设施服务也是一个短板。“十三五”的目标是全面建成小康社会，正因为有全面的总体要求，中央也比较强调全面、协调，就要把这些突出的短板补齐。第二，注重保民生。这也是“十三五”建议非常强调的，要使全体人民共享建成小康社会的成果，保民生，涉及的领域很多，像“三农”建设，保障性住房的建设，基本公共服务，这都是属于民生领域。第三，注重增后劲。增后进主要是两个方面：一方面，要增强新的发展动力，比方说提高科技创新能力，这个里面有很多是需要加大投资力度的，还有提高产业的核心竞争力，那么对高技术企业、新兴产业，战略性新兴产业都要提高产业的核心竞争力，要加快对传统产业的改造。另一方面，要拓展新的发展空间，为今后长远的发展打好基础。比方说，重大基础设施的建设，拓展区域发展空间。所以，“十三五”投资的重点方向可能要把握这么三个重点，“补短板，