第七章行政管理行为

第七章行政管理行为第一节行政管理行为的含义与基本类型一、行政管理行为的含义（一）行政组织行为的含义管理行为的含义：管理者为了调动被管理者的工作积极性并使之努力工作以有效实现管理目标而进行的一系列组织、领导、沟通以及指挥、协调等一系列活动的总和。P195行政管理行为的含义：行政管理者为了调动下属的工作积极性并使之努力工作以有效实现行政管理目标而进行的一系列组织、领导、沟通以及指挥、协调等一系列活动的总和。P195行政管理学意义上的行政管理行为与行政法学意义上行政行为的联系与区别：P195前者是，从行为科学理论出发所阐述的一个管理学概念，是管理过程中的一种行为；后者是，从法学角度出发所阐述的一个法学概念，是立法或执法过程中的一种行为。二、行政管理行为的基本类型P196按行政层级：中央政府行政管理行为和地方政府行政管理行为；按行政过程分类，分为行政决策行为、行政执行行为（包括行政指挥行为、行政协调行为）、行政监督行为；按管理者与被管理者关系分为：行政组织行为、行政领导行为、行政沟通行为。个体行为与群体行为：P196个体行为：个体所进行的一切外在形式的活动。群体行为：由两个以上具有共同行为目标的个体按一定方式组成的人群结合体为实现共同目标而进行的一系列相互影响、相互作用或一致行动的一系列活动的总和。行政管理行为属于群体行为。群体行为中最基本的、最能体现建立合理地人际关系以调动群体成员积极性或提高工作效率的行为：群体中的组织行为、领导行为和沟通行为。第二节行政组织行为一、行政组织行为的含义与特点（一）行政组织行为的含义（1）组织的定义：由人组成的群体和集合体，专指为了达到共同目的，人们依据自身意愿结成的完整有机体。P197（静态）行政组织：为了有效对社会进行管理、行使国家权力，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政体系，即政府行政机关——在我国包括中央人民政府和地方各级人民政府。（2）行政组织的要素：行政职位、行政人员、行政体系、精神要素。P198（3）行政组织行为的含义：即动态的行政组织活动及过程，是指政府为管理社会公共事务、行使国家行政权力而进行的组织活动和运行活动——包括行政组织的设计和维护、行政运行过程中冲突及其解决，以及对行政组织进行改革。P198（二）行政组织行为的特点：政治性、法制性、持续性、系统相关性。P198二、行政组织的设计（一）行政组织的影响因素P199影响行政组织设计的主要因素：行政组织的目标、职能与环境，技术特征以及二者的匹配性。行政组织的技术特征：包括行政组织的结构、规模、权力配置、运行机制等。P200（二）建立合理的行政组织结构行政组织的结构的含义：行政组织中各部门之间、各层次之间所构成的权责关系的排列方式。（1）纵向结构：又称为直线结构，是行政组织内部各层级之间的纵向等级关系（纵向结构内上下层次之间构成领导与被领导的垂直关系）（2）横向结构：又称为职能结构，指行政组织的横向分工，是行政组织内在水平方向按照职能不同进行分工之后而形成的组织结构。（3）直线—职能结构：在综合直线结构和职能结构的基础上形成的一种组织结构形式。（按命令统一原则组织的指挥系统，及直线系统；按专业化分工原则组织的关系系统，及职能系统。）我国行政组织的结构体系就是直线—职能结构。管理层次与管理幅度及其关系；管理层次：指纵向结构的等级层次，即行政组织中设置多少层级的组织机构；管理幅度：指一级行政组织或一个行政领导者所直接控制和指挥的下级单位或人员的数目。在条件不变的情况下，管理层次与管理幅度成反比关系。（三）建立科学的行政组织体制行政组织体制的含义：行政组织中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。P202首长制与委员会制的含义：（按行政决策和负担行政责任的人数来划分）首长制：又称独任制、一长制，指行政组织的法定最高决策权和管理权由行政首长一人行使并负责的组织体制。委员会制：指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同形式，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。我国行政首长负责制的特点：运行程序上先民主后集中，是民主集中制的一种表现形式。国务院实行国务委员会议制度和常务委员会议制度；地方各级政府实行政府会议制度。P202集权制与分权制的含义；（按行政权力在上级与下级之间分配不同）P203集权制：行政组织的一切事务的决定全力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级指示办理的组织体制。分权制：行政组织中的下级机关再其管辖范围内由较大自主权，处理问题，不必事事请示上级，上级对下级在权限范围内的事不加过多干涉的组织体制。完整制与分离制的含义（按同一层次上各个行政组织所受上级指挥和控制的数目）P204完整制：同一层次的各行政组织或同一行政组织的各机构只受同一上级组织或同一行政首长的统一指挥、控制与监督的组织体制。分离制：又称独立制或多元统属制，指在同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制与监督的组织体制。三、行政组织中的冲突及其解决途径（一）行政组织冲突的类型P204行政组织冲突的含义：行政组织内部的成员之间、成员个人与行政组织之间、行政组织中不同群体之间的由于目标不同、对事实的解释存在分歧、在行为期望方面的不一致以及利益方面的不一致等而造成的彼此抵触、争执和攻击的组织行为。行政组织冲突类型：1.按冲突主体不同：组织中个人之间的冲突；组织中个人与团体之间的冲突；组织中团体之间的冲突；正式组织与非正式组织之间的冲突。正式组织与非正式组织的关系；P205正式组织：根据一定的法律依据或组织程序建立的组织，在法律上有合法性，而且具有比较严密的组织结构。非正式组织：自发形成的而不是按正式合法程序建立的组织。（基于共同利益或共同信念、共同心理需求而结合在一起）2.根据组织冲突功能分类P206功能正常的冲突：支持行政组织的目标并能够提高行政组织的工作绩效的冲突。功能失调的冲突：对于行政组织的绩效的实现有阻碍作用的冲突，有破坏性，导致行政组织绩效降低。判断标准：冲突在某个具体行政组织的组织绩效的影响。（二）解决行政组织冲突的方式：P207谈判；调处；服从权威。四、行政组织的变革趋势P208行政组织变革：行政组织的变化与革新过程。（一）行政组织结构的变革趋势：在横向结构上：一方面职能部门之间的地位从不平衡走向平衡（决策、执行、监督、咨询、信息）；另一方面，随着政府职能的调整，相应的部门有减有增。在纵向层级上：行政组织结构有从尖塔型结构向扁平型结构发展的趋势。行政组织结构的扁平化：通过减少行政管理层次，建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构。行政组织团队化也是近来行政组织发展的一种重要趋势——组织结构从层级制垂直结构转变以团队为中心的过程化组织模式。（二）行政组织权力关系的变革趋势P209一方面，在行政组织体制内部，既出现了横向分权趋势，又出现了纵向分权趋势。——横向分权：由单纯的直线型权力关系向直线权力关系和参谋权力关系并存的状态转变；纵向分权：中央政府向地方政府放权，上级政府向下级政府放权。另一方面，行政组织部门权力向社会组织转移。第三节行政领导行为一、行政领导行为的含义与特点（一）行政领导的含义领导的含义：领导者在一定的环境下，通过示范、说服、命令等途径，对被领导者进行指挥与指导以实现组织目标的行为过程。P210行政领导行为的含义：行政领导者在一定的环境下，通过示范、说服、命令等途径，对被领导者进行指挥与指导以实现组织目标的行为过程。领导行为的构成要素：P210领导者—具有特定领导职位、行使领导职权并承担领导职责的个人或群体；被领导者—被领导者所指挥、引导的个人或组织；客观环境—领导者和被领导者共同作用的客体，包括一切机构和行业及其他社会环境；（二）行政领导行为的特点P211统一性——行政领导行为高度统一、令行禁止；权威性——在宪法、法律和行政规章的规定范围内进行，这样的合法性赋予了行政领导行为权威性；服务性——一公共利益为价值取向；综合性——综合利用各方面的理论知识作为基础、有各种各样的利益需求需要综合考虑；二、行政领导方式P212行政领导方式的含义：行政领导在其活动过程中遵循的比较稳定的领导模式。（一）按照行政领导者运用行政权力的不同方式或程序划分：专断式、民主式和放任式三种。专断式：行政决策权、决定权集中于领导者一人手中。民主式：行政领导和被领导者以及群众互相沟通，共同参与决策的一种领导方式。放任式：行政领导者将很大部分的行政决策权力下放给下级行政机构或行政人员，让其充分享有行政管理权限。专断式、民主式和放任式三种行政领导方式的区别：掌握在行政领导者手中的权力大小。我国的行政领导方式是一种民主集中制的领导方式。P212-213民主制是指行政领导者在领导决策过程中要充分听取人民群众的意见，在所有领导活动要对人民负责，接受人民群众和其他下属的监督。集中制是指在民主的基础上实行少数服从多数、个人服从组织、局部服从整体额制度。民主集中制是为了保持行动一致、建立正常秩序。专断式、民主式和放任式三种行政领导方式的区别：掌握在行政领导者手中的权力大小。（二）根据行政领导工作重心的不同来划分：重人式、重事式、人事并重式三种。P213三、行政领导艺术P214行政领导艺术的含义：行政领导者在领导活动中为达到一定的领导目标而灵活运用各种领导理论、方法而形成的技能和技艺。（一）授权艺术授权的含义：指由行政领导者授予直接被领导者一定的权力，使其在领导的指导监督下，享有在本职范围内的处理事务的自主权。1.行政授权的原则：P214权责统一原则：授权时必须逐级明确授权，从上而下形成一个权责分明的权责系统。视能授权原则：要求权力与能力相适应，要根据所授事项的性质、特点和难易程度来选择能力适合的下属。信任与监督相统一原则：必须对下属给予充分的信任，但信任是有条件的，要对其加以严格监督，防止权力滥用。单一隶属原则：一个人在一件事上只能对一个上级负责——避免政出多头。2.授权的方式：P215充分授权；不充分授权；弹性授权；制约授权。（二）用人艺术P215-217知人善任；任人唯贤；用人所长；敢用新秀；（三）处事艺术行政领导者不要什么工作都管，只抓重中之重、急中之急，按照“例外原则”办事，分别授权下属各级领导去做，让每一级去管理好本职范围内的事情。要当机立断，不得犹犹豫豫。（四）用时艺术运筹好自己的时间；有重点地利用时间；有意识地保护自己的时间；不要浪费他人的宝贵时间——减少下级的等待时间；减少研究时间；减少会议时间；减少闲散时间。第四节行政沟通行为一、行政沟通行为的含义与特点（一）行政沟通行为的含义：政府机关组织及其工作人员在政府系统内部以及政府系统及其他社会系统之间，凭借一定的媒介，交流传递政策信息、思想观点，以达到相互理解、协同合作，最终实现政府管理目标的一种管理活动过程。P219（二）行政沟通行为的特点P220行政沟通行为的特点：交互性——信息的发出者和接受者角色不断交互变换；媒介性——要借助一定的媒介；目的性——具有一定目的和意义。二、行政沟通的种类P2201.正式沟通与非正式沟通：正式沟通：依照行政组织的层级设置或组织的权力路线，在明文规定的正式渠道里进行的信息传递与交流。非正式沟通：不按组织结构中的正式沟通系统和方式进行的沟通，是一种不被官方正式承认的信息传递活动。2.上行沟通、下行沟通与平行沟通：P221上行沟通：在行政组织中下级向上级汇报情况、反映意见、表达态度的程序。下行沟通：在行政组织中，行政领导向下传达组织目标、方针、规章、程序、通知等的过程。平行沟通：行政组织内部同级之间或者不相隶属的各单位之间的横向沟通程序。3.单向沟通和双向沟通（按照信息是否进行反馈）：P221单向沟通：指发信者向接受者发出信息，发现者与接受者的方向和地位不变，双方不存在任何反馈的沟通过