新形势下我国国防动员的建设和发展下

新形势下我国国防动员的建设和发展（下）毕智勇国家发改委国防动员研究发展中心主任四、任务和重点领域（一）搞好顶层设计，做好国防动员的基础工作从平时来看，要做好规划、计划，这体现国防动员的平时准备。国防动员委员会成立以后，从1994年开始，我们进行了从“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”，现在是“十三五”规划，这些都是平时准备的工作计划，一旦发生了战时的需求，可能计划就会发生一些变化。这里讲的规划和计划，实际上就是一个准备工作的计划。从目前的国防动员体系来看，在国家层面上来讲，每五年有一个规划。一个是总的国防动员的五年的规划，按照现在的程序，由国务院和中央军委批复以后，各个领域按照这个规划来执行。还有一些专项的规划，包括人民防空、交通战备、经济动员领域也有一些五年的规划，由国家国防工业委员会批准，然后由办公室组织实施。计划主要体现了年终的计划，年终的计划也反应在不同的计划之中。在国家层面上来讲，经济动员有一个计划，人民防空有个工程建设计划，在发改委计划体系里是有这么两个专项的计划。从规划计划本身来讲，起到了一个顶层设计的作用。第二个方面是预案。国防动员预案指的就是一些战时实施的方案。这个预案是瞄准未来需要的，体现的是战时实施的方案。它围绕着未来的军事斗争准备的需要，比如某一个方向、某个规模的情况下，怎么去动员、应对的一个方案。现在国防动员预案在各个领域有所不同，经济动员领域里基本上构建了一种综合专业到企业的预案体系。有一些到企业的比较复杂，目前能到企业就是动员中心的层面，也就是动员中心。依托一些骨干的企业，建立的一些骨干的力量，一旦需要，能够发挥作用。从这个意义来讲，到核心的一些企业里构建一个体系，一旦需要，能够怎么实施、怎么来做。还有一些预案是围绕着一些具体的目标，比如在军品特别是武器装备的生产，如果一旦需要扩大产能，怎么组织生产，也需要制定一些具体的方案。第三个方面是演练，也就是真正这个方案好不好、预案行不行，怎么去检验它？是通过演练这种模式，实际上是对国防动员预案的一种检验。这种演练能不能达到实效，有一些确实也存在着问题，如果把演练的过程整个都事先做了准备，可能就会打一定的折扣，但是有一些方面的演练，确实有实效的。一些生产动员方面的演练，按照战时的生产纲领去操作它的话，能不能实现。平时可以通过生产经营定购的一些任务结合在一起，能不能起到一定的效果。从演练本身来讲，一方面是对预案的一种检验，另一个方面来讲，因为我国长期处于和平时期，通过这种演练拉动也起到一种提高各级部门的国防意识和动员意识。从演练本身来讲，我们也在不断地探索新的一些形式。过去可能更多地一些是实操的东西，比如有多少队伍，产生多少装备，实行一种目标，按照演练的脚本去操作。随着信息技术的发展，目前可能更多地采取一些计算机，模拟仿真的方式，通过开发一些软件，把动员的一些相关人员组织到一定的场合里，通过人机交互的方式能够实现对预案进行检验的作用。潜力资源数据的统计问题，作为平时国防动员准备来讲，是一项非常基础性的工作，如果没有潜力数据方面的统计，真正到用的时候不清楚有多大的能力、有多大的潜力，根本就谈不上动员。我认为，作为动员管理机构来讲，动员第一个要解决的问题，首先是知道自己有多大的能力。国动委成立之后这么多年，我们发现，潜力调查的问题很繁琐，很难处理，但是确实是一项很重要的基础性工作，没有这个东西，一切问题都谈不上。打个比方，自己有多大的潜力都不清楚，怎么能够去制定出应对的预案，又怎么能够有一些信息化手段，信息化手段没有基础、数据的支撑，信息化的手段也是空的。前几年，我们也在计算机上边开发过一些决策支持系统，可以搞得天花乱坠的，又能够决策支持、又能够把地理信息协调在一起，但是这些东西虽然说很好看，但是实用可靠的基础，在于潜力数据的准确性。这一方面，虽然下了很大功夫，但是确确实实有很大的难度。潜力调查这些工作，一次性的是可以，但是随着经济发展、社会发展的不断变化，数据变化得非常频繁的。从这个意义来讲，这是一项经常性的工作，而且需要动态维护。潜力资源统计确确实实是很重要，但是确实也有一定的难度。随着信息技术的发展，特别现在大数据，可能会在潜力调查方面带来一些支撑，但是总体来讲，工作、任务还是非常繁重的。另外的问题就是潜力数据的搜集，还有一个就是信息的处理的问题，有很多的潜力，并不是说有多少就能够动员多少，因为可能还有一个可动员量的分析的问题。比如现在有医疗资源，利用现有的政府统计部门，比如说卫计委，很多都是现成，比如有多少床位、多少医生。但是这个东西只能作为一个潜力，真正多少能够动员出来，这也需要一些分析。因为不可能战时老百姓就不得病了，肯定也要得病。在数据的信息处理方面来讲，也是需要大量的这种工作。法规制度建设的问题。虽然这些年，国动委成立以后，经过努力形成了一套法规体系，比如1997年的《国防法》，对国防动员有一些原则性的规定。在2010年又出台了我们国家的第一部《国防动员法》，也进一步对国防动员、平时的准备和战时的实施也进行了规范、规定。现在，在国防动员领域里，比如《国防教育法》也好、《人民防空法》也好，今年又通过了《国防交通法》，取得了一些很重要的进展，但是这个也有一些不足。像《国民经济动员法》，在1998年的时候是跟《国防动员法》同时向人大申请的要立的一个法，但是到今天为止，《国民经济动员法》还没有出台，可能有一些工作上的原因，更重要的是说因为国民经济动员从范围、综合性来讲，给立法带来了一些很大的难度。跟国防动员法之间的关系问题，可能也是一个问题，《国民经济动员法》还没有实施、还没有出台。整体来讲，在国防动员领域，这些法规的出台为国防动员的实施和平时的建设提供了一些必要的法律依据。虽然法律出了很多，也不少，但是真真正正在实际工作中，能够操作的东西，还是比较弱，有些东西法律上虽然有规定，但是到今天可能还没有真正地贯彻落实下去。打个比方说，《国防动员法》里提出来，国防动员要与应急体系相衔接的问题，在国防动员里法可能就是一个原则性的要求，但是现在看，从2010年实施到现在也六年了，还没有很好的解决。现在，应急体系和动员体系基本上是两张皮，当然有一些省市可能进行一些探索，互相之间也有一些沟通、联系发挥一定作用，但是总体没有很好地衔接。从国防动员系统本身，也就是办公室就办事机构，可能承担的一些基础性的工作。当然还涉及到一些比如说队伍建设、人才的培训、队伍的培训等等，我们在基础性工作方面也采用各种方式，也建了一些动员能力，比如动员中心也好、保障队伍也好。（二）贯彻军民融合发展战略贯彻军民融合发展战略，推动建设项目和重要产品贯彻国防要求。在《国防动员法》里，有专门的一个章节，怎么能够与国防密切相关的建设项目和重要产品贯彻国防要求，这项工作的提出是贯彻平战结合、军民结合、寓军于民方针的一个具体的体现。动员的目标围绕着为打仗保障它的需要，但是如果在能力建设上和平时的建设脱节，是很难操作的，特别是在市场经济条件下，有很多动员的对象，一些企业、社会组织，特别是随着民营经济的发展，如果能够把国防的要求贯彻下去，一定要跟平时结合。不能因为瞄准目标，为了未来打仗的需要，来进行研究、项目是很难操作的。因为有些东西跟企业去谈，企业说，那我的效益在哪儿？我的平时的市场在哪儿？如果没有这块，为未来的东西去预设或是投这么个东西，是没法存在的或者是没法生存的。从这个意义来讲，在国家的一些重大的建设项目和重要产品方面，也要体现把国防要求贯彻进去，这样才能实现真正的寓军于民和平时结合。在国防动员领域，《国防动员法》提出，要建立一个建设项目和重要产品贯彻国防要求的目录，这在国防动员里是明确提出来的。但是到现在为止，在基础设施领域里，这个目录已经建了。但是存在一个很突出的问题，就是与目录相配套的办法，这一块还没有出台，就是相当于目录出台了，只是参照一个范围，怎么操作、怎么用，还没有一套规范的东西。带来的问题就是目录将来落实下来可能会有一定的难度。这也涉及很复杂的问题，现在随着简政放权，一些基础设施建设领域的项目逐步地走向市场，现在有些审批都已经取消了，所以这样带来的一个问题，就是这套机制怎么建、怎么能够实现贯彻国防要求。需要探索新的方法和新的思路，不能靠过去那种完全靠着审批或者说因为没有经过程序等等，这种方式可能是有一定的问题。在推动建设项目贯彻国防要求来看，可能是有一定的难度，项目可能还好一些，因为重大项目的管理在各级政府，还是可以找到一些方法或者是办法，能够推动这项工作真正落下地、落地，但是在一些重要产品上来讲，确实需要一些未来的方向在海上，比如民船建造怎么贯彻国防要求。因为有些船舶不是船厂就能说了算，也是有船东等等这些方面。在这个方面又缺少一些必要的法规、制度面的要求。所以在这个方面，确确实实在法里面提出了一个要求，但是在落实方面来讲，缺少可操作的一些具体的办法。（三）加强民兵、预备役部队建设关于工兵预备役，部队建设的问题，这个领域按分工，是人民武装办公室这一块，实际上主体是在省军区，包括县里叫人武部，地市叫军分区。平时主要从事一些征兵方面的工作，作为后备力量建设，主要讲的是民兵和预备役的问题，涉及到几个方面：在民兵的规模、结构、布局上的调整。因为民兵组织主要的就是平时军训、打靶，规模还是非常大的。从现在来看，随着战争形势的变化，民兵的规模、结构特别是布局，都需要做出一些相应的调整。从任务来讲，民兵直接参与作战的方式已经不太现实，更多的民兵组织是从事一些保障的、支援的任务，比如战时的一些治安问题，更多的是一些专业性的东西，比如说医疗队、抢修队，有搞维修、有搞电力、有搞水的这些抢修抢建等等，实际上专业性的东西更多了。但是现在民兵组织这个结构，大部分还是依托于地区，比如说到了街道、到了区县，要有几支队伍，这些人员怎么构成的。随着人员的流动，特别是现在的这些打工的也好，跨地区之间流动，有些东西很难把它落实下去。现在更需要的是一些行业性的东西，依托一些骨干企业，承担一些行业性的民兵组织，而承担一些保障任务。在规模上应该进行一些压缩，没有必要搞得那么大。结构上来讲，可能更多的是保障、支援，特别是技术行业可能更需要一些。布局上，根据作战任务，东西南北中这些不同的作战方向，有不同的任务需求，在布局上进行相应的调整。预备役人员的储备和征召的问题。《预备役法》有明确的规定。海上动员力量的问题，跟未来的作战方向有密切的关系。在国防动员，新时期要建立一些新址的动员力量，重点是围绕着海上，需要进行一些维权、侦查等等，需要引起关注的，就是人民武装。（四）加强国防交通基础设施建设在国防交通基础设施建设领域里有几个方面：打通主要战略战役方向通道的问题，我们在战略力量统筹方面算是一个短板。再有一个，就是机场、码头、港口、铁路、公路满足国防交通需要的问题，有些东西不仅仅是国防交通的一些需要，有一些可能是涉及到一些作战方面的需要，像机场、码头、港口、主要靠泊、公路、铁路。比如火箭军有一些机动的需要，因为装备比较大，在一些道路上可能有特殊的要求，怎么在建设过程中贯彻进去。再有一个，就是高速公路兼顾飞机应急起降跑道，有一些省市已经开始做了一些这方面的工作，可能需要一个顶层设计问题，并不是所有的高速公路都需要这些东西，是根据战略方向的要求。在建的过程中，无论是说高速公路，还是一些船舶贯彻国防要求，都有一个动力机制的问题，经费补偿的问题或者是国家支持一下，才有这种动力，如果完全靠地方，没有这方面的动力要求。在国防交通方面，还有部队的一些重要的出入口，这一块跟地方是密切相关的，怎么把它能够相通，有一个完整的计划了。（五）加强人民防空在我国国防动员各个领域里，人民防空建设是在国家体制经济建设，或者是真正实际操作方面，是比较完备的一个领域，有这么几个方面：从平时准备来讲，一个是关于信息指挥网的建设问题，现在各个省包括一些人防重点城市，一级城市、二级城市等等，都有建立了一些体系。包括平时能够看到的，918以后，防空警报已经有一套完整的一个体系了。作为人防来讲，信息指挥网这套体系是比较完备的，真正可以用于在应急建设中发挥作用。人防