从我国高等教育经费投入看高等教育财政政策的演变 -

中国高等教育投入与管理问题探讨第一部分我国高等教育投入问题一、我国高等教育经费投入与高等教育财政管理体制的演变社会主义市场经济体制建立以来，我国社会经济发展进入了快车道，GDP持续稳定快速增长。社会经济发展对高层次人才的需求不断提高，推动我国高等教育由精英教育向大众化教育发展，高等教育财政状况、财政政策和管理体制也随之发生了显著变化。高等教育财政改革为高等教育发展提供了重要的财力支持和政策保障，但也存在一些亟待解决的问题。从我国建国之初到上世纪80年代的近30年间，政府拨款一直是中国高等教育经费的主要来源，其他渠道来源的经费很少，这样的管理体制不仅给国家财政带来了巨大的负担，使高等教育缺乏生机与活力，而且无法使高等教育规模与质量符合经济社会发展对人才的需要。随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，人们逐步认识到我国高等教育在财政制度安排上的弊端。我国政府积极、逐步推进财政体制改革，采取了一系列重大措施。在财政方面，不断加大1对高等教育的投入，使高等教育得到了长足发展，办学规模迅速扩大，办学条件逐步改善。（一）普通高校经费投入总量持续增长1993-2005年，随着我国高等教育在国家发展中的战略地位的不断提高，以及投资体制改革的逐步深化，通过各级政府及社会有关方面共同努力，我国普通高校的教育经费投入总量持续增长。从经费总投入看，1993-2005年，我国普通高校经费总投入累计达到12627亿元，2005年当年的总投入为2550亿元，比1993年的156亿元增长了14倍，年均增长达26.2%。全国教育经费总投入中，普通高校所占的比例持续上升，从1993年的14.7%提高到2005年的30.3%，增加了15.6个百分点。从生均经费看，我国普通高等教育生均经费从1993年的6442元增加到2005年的15025元，增长了133.2%，其中生均事业性经费从1993年的5029元增加到2005年的12565元，增长了149.9%；生均公用经费从1993年的2736元增加到2005年6686元，增长了144.4%。高等教育经费投入的增长，有力地促进了我国高等教育实现跨越式发展。1993年以来，我国高等学校在校本、专科学生增加了1308万人。特别是1999年中央政府做出“通过多种形式积极发展高等教育”的决定后，连续几年扩招，到22005年学校数增加了721所，在校本、专科学生增加了1148万人。2005年我国普通高等学校已发展到1792所，在校本、专科学生1562万人，研究生97.9万人。2005年普通高等学校在校生与1993年相比本、专科学生增加了5倍，研究生增加了8倍。2005年普通高等学校校均规模8715人，是1993年2381人的3.7倍，在校生超过3000人的学校比例达到71.4%。学校规模效益的提高，更大地发挥了有限的教育资金的作用。（二）各级政府努力增加普通高校经费投入1．财政性教育经费占GDP比例有所增长1993年以来，中央和地方政府认真落实科教兴国战略，优先发展教育，加大对教育的投入，全国财政性教育经费占GDP比例从1993年的2.46%增加到2005年的2.82%，增长了0.36个百分点。1993-2005年，我国普通高校财政性教育经费投入累计达到6741亿元，其中，2005年当年为1091亿元，是1993年142.1亿元的7.7倍。2005年当年的国内生产总值为183085亿元，是1993年35334亿元的5.2倍。1993-2005年普通高校财政性教育经费投入的年增长率为18.5%，比我国同期国内生产总值的年增长率14.7%高3.8个百分点。2005年普通高校财政性教育经费投入占国内生产总值的比例为0.6%，比31993年的0.4%高0.2个百分点。2．财政预算内教育经费总量逐年增加1993-2005年，中央和地方各级政府在财政紧张、优先保障义务教育经费投入的情况下，努力提高普通高校的财政拨款，我国普通高校财政预算内拨款累计达到6364亿元，生均预算内教育经费从1993年的5309元增加到2005年的5941元，增长了11.9%，其中生均预算内事业费从1993年的4070元增加到2005年的5376元，增长了32.1%；生均预算内公用经费从1993年的2024元增加到2005年2238元，增长了10.5%。2005年当年的财政拨款为1046亿元，是1993年126亿元的8.3倍，2005年当年的财政支出为33930亿元，是1993年4642亿元的7.3倍。1993-2005年普通高校财政预算内拨款的年增长率为19.3%，比我国同期财政支出的年增长率18.0%高1.3个百分点。2005年普通高校财政预算内拨款占财政支出的比例为3.1%，比1993年的2.7%高0.4个百分点。3．中央本级财政支出中教育经费所占比例连续五年提高“一个百分点”为进一步落实科教兴国战略，迎接知识经济的挑战，1999年1月，《国务院批转教育部〈面向21世纪教育振兴行动计划〉的通知》规定：“逐步提高中央本级和省的财政支出中教4育经费支出所占的比例。自1998年起，中央本级财政按同口径每年提高1个百分点，2000年，将此比例提高3个百分点左右，同时，各省、自治区、直辖市财政支出中教育经费所占比例，也应根据各地实际每年提高1-2个百分点”。这是中国中央政府为落实科教兴国战略而采取的一项重大举措，为贯彻高校扩招政策而进行的经费保障，也是那几年在解决教育投入问题上的一个重大突破。中央本级财政“1个百分点”经费中，1999年至2001年，用于中央部委直属高校扩招的教育事业费达40亿元，基本保证了高校扩招工作的顺利进行；1998年至2001年，对划转地方的184所高校划转经费45亿元，安排专项资金14亿元，保证了高校管理体制改革的顺利进行；从1999-2002年，教育部已为共建学校安排资金73亿元，地方政府和有关部委落实共建资金50亿元，以中央和地方政府共建的方式加大了对有关高校的投入；除此之外，1999年至2002年，用于“211工程”、“高层次创造性人才工程”、“现代远程教育工程”、“高校社科研究”和“高校高新技术产业化工程”等的项目资金累计达145亿元。为在重点支持部分高校的同时，确保中央部委高校的均衡发展，教育部会同财政部，从2001年开始，在“1个百分点”经费中设立了修购专项资金，主要用于《面向21世纪教育振兴行动计划》重点投入以外学校的基础设施改5造和专项设备购置。通过中央本级“1个百分点”经费的使用，进一步加快了我国高等学校和学科的建设步伐，取得了举世瞩目的成就。高等学校基础设施和基本办学条件得到了极大改善，教学技术手段进一步改进；师资队伍建设得到加强，教职工待遇明显提高；学科建设取得重大成就，科研综合实力大为增强，学校整体水平明显提高，对经济社会发展贡献日益突出。（三）多渠道筹措教育经费的体制1．多渠道筹措教育经费的制度已建立，普通高等教育经费持续、稳定增长改革开放以前，我国普通高校教育经费的主要来源是政府的预算内拨款，预算外资金只占很小的比重。这在我国高等教育发展初期、规模较小的情况下，政府财力还勉强承受得了。但随着高等教育规模的不断扩大，高等教育经费仍然完全依赖政府财政投入就显得力不从心了，势必面临财政投入不足、办学经费紧张的困境。为解决这一问题，中央和地方政府、有关部门和高等学校经过多年尝试和探索，从上世纪80年代中期开始，逐步建立了以国家财政拨款为主，以征收用于教育的税费、对普通高校学生收取学费、发展校办产业、支持鼓励社会集资办学和捐资助学、建立教育基金等为辅的多渠道格局，随后，这一多渠道筹措教育经费的基本格6局得到了进一步的完善、巩固和发展，使非财政性资金占高等教育经费的比例逐年提高，成为推动中国高等教育改革和发展的重要资金来源。2005年普通高校投入2550亿元，预算内教育经费所占的比例为41.0%，比1993年的81.0%降低40个百分点。形成了由政府、社会、个人共同投入的格局。多渠道筹措教育经费格局的形成，教育经费大量增加。2．社会投入较大幅度增加，在一定程度上弥补了政府投入的不足上世纪90年代以来，我国民办高等教育得到了迅速发展，已经成为我国高等教育事业的重要补充。1993年2月《中国教育改革和发展纲要》指出：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”。我国首批经政府正式批准建校，具有独立颁发“学历文凭”的民办高校诞生了。以后，根据设置标准，逐年审批。目前我国民办普通高校在比较发达的地区，已经形成了：“公办民办并举”的新格局，成为这些地区普通高等教育的重要组成部分。2005年社会力量举办的普通高校的办学经费达180亿元，是1993年0.05亿元的3603倍，而且以97.9%的年增长率在增长，占普通高校总投入的比例从1993年0.03%增加到2005年的7.06%，增加了7.03个百分点。当今我国普通高校的社会力量办学在实现教育投资主体和教育融资渠道的多元化、弥7补国家公共教育经费不足，加快国家人力资源开发中起到了积极的作用。3．支持校办产业发展，拓宽了高等教育经费来源渠道《中华人民共和国教育法》规定：“国家采取优惠措施，鼓励和扶持学校在不影响正常教育教学的前提下发展勤工俭学和社会服务，兴办校办产业。”《中华人民共和国高等教育法》规定：“国家对高等学校进口图书资料、教学科研设备以及校办产业实行优惠政策。高等学校所办产业或者转让知识产权以及其他科学技术成果获得的收益，用于高等学校办学”。1993-2005年，普通高校校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费总量为252亿元，2005年当年为24.7亿元，比1993年的14.4亿元增长了11.9%。4．逐步确立了高等教育成本分担和成本补偿制度上世纪80年代以前，我国普通高等教育的全部办学经费均由国家财政负担。高校学生不必交纳学费和住宿费，而且还可以享受用于补贴学习和生活费的“人民助学金”。这种国家全额负担办学经费的体制，对国家财政是一个承重的负担，制约了高等教育规模的扩大。为了缓解人民群众日益增长的对高等教育的强烈需求与有限的高等教育供给的矛盾，从1989年开始，我国教育经济学界的专家提出在非义务教育阶8段建立经常性成本由政府、社会与学生家庭分担机制的建议，逐渐被政府采纳形成决策，并逐渐成为全社会的共识。全国大部分高校开始收取每学年100-300元人民币的学费，并根据学生家庭的承受能力，逐步提高收费标准。《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，要适当增加费义务教育阶段学费再培养成本中的比例，逐步建立符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的财政教育拨款和成本分担机制。1993年全国普通高校的学费收入为16亿元，占当年普通高校事业性经费的比例为12%。2005年全国普通高校的学费收入为792亿元，是1993年的50倍，占当年普通高校事业性经费的比例为40%，比1993年高28.5个百分点。普通高校学费占普通高校经费总投入的比例也由1993年的6.6%提高至2005年的31.1%，增加了24.5个百分点，已成为仅次于财政预算内教育拨款的第二大来源渠道,对缓解教育经费的不足起了较大的作用。多渠道筹措教育经费体制的建立，使教育经费投入快速增长，为教育事业的快速健康发展注入了强劲的动力。二、我国高等教育经费投入面临的新形势与高教财政管理体制改革近年来，尽管我国加大了对高等教育的投入力度，但高9等教育经费的供求矛盾依然十分突出，高等教育经费短缺的问题仍将长期存在，中央和地方政府需要根据高等教育改革和发展的实际需要，进一步加大投入力度。与此同时，需要进一步完善多渠道筹措高等教育经费的机制。（一）高等教育持续健康发展以及高等教育质量的提高，需要大量教育经费支撑1．随着高等教育规模的稳步扩大，高等教育投入需要相应的增长1999年高校大规模扩招以来，我国高等教育在学总人数从2000年的1230万增加到2005年的2500万，翻了一番，高等教育毛入学率从12.5%提高到22%，提高了近10个百分点。我国普通高校预算内