行政管理领导

第五章行政管理领导第一节行政管理领导概述第四节行政管理领导艺术第三节行政管理领导方式第二节行政管理领导行为第一节行政管理领导概述一、行政管理领导的涵义三、行政管理领导者的素质二、行政管理领导的职责一、行政管理领导的涵义领导概念的说法多种多样。有的认为，领导是完成某个目标的人际影响力；有的认为领导是指挥群体解决相互作用的活动和解决共同问题的过程；有的认为领导是引导人们自动达成群体目标而努力的行为等等。我们认为领导是领导者及其领导活动的总称，是指社会中一定的人或人群通过一定方式，率领、引导另一些人或群体朝共同趋向的目标前进过程中所表现的一种关系。领导者是组织中那些有影响力的人员，他们可以是组织中拥有合法职位的、对各类管理活动具有决定权的主管人员，也可以是一些没有确定职位的权威人士。领导活动是领导者运用权力或权威对组织成员进行引导或施加影响，以使组织成员自觉地与领导者一道去实现组织目标的过程。领导是现代管理的基本职能，它贯穿于管理活动的整个过程。一般管理的领导活动包括领导者、被领导者和客观环境三个基本要素。领导者是专指那些把组织权威与组织赋予他的权力统一起来的主管人员。组织中各个层次的主管人员在接受组织赋予他们的职位时，获得了相应的权力，主管人员只要能够正确地行使这些权力，就可以实现其管理职能。但是主管人员在从事管理活动时，可以以两种方式来实现管理职能：一是以监督者和支配者的身份，运用组织赋予他的权力推动与鞭策下属为实现组织目标努力工作；二是有机地把组织权威与职位权力结合起来，率领、引导和鼓励下属与自己一道去努力实现组织目标。行政管理活动的领导者是指以后一种方式进行管理的主管人员，即率领和引导组织成员去努力实现行政目标的主管人员。行政管理领导者是权力、责任和服务三者的统一。领导者是领导活动的主体，“领导是关键”，充分说明了领导者在行政管理组织中的重要地位。被领导者是领导活动的客体，是领导者组织和指挥的对象，同时又和领导者共同作用于领导活动的对象。在任何组织里，被领导者总是人群的多数，是组织的主体，因此，领导活动中的被领导者不是被动的作用对象，而是具有创造性、能动性的作用力量，不仅作用于领导活动的对象，也反作用于领导者。领导活动不仅要依靠领导者的能力、水平，更重要的要依靠被领导者的能动性和觉悟性。因此，在领导活动中，领导者必须尊重和依靠被领导者，一方面把被领导者的行动纳入所需要的轨道，另一方面又要为被领导者发挥创造性完成自己职责提供必要的劳动和生活条件。行政管理领导是领导活动的一个重要部分，是指国家行政管理系统中的各级行政首长和行政管理领导集团通过决策指挥、沟通协调、检查监督等手段依法行使其权力与影响，完成行政管理目标的活动过程。行政管理领导活动包括领导者、被领导者、作用对象和客观环境四大要素。领导者是指行政首长或行政管理领导集团，是行政管理领导活动的主体。被领导者是行政领导者组织和指挥的对象，是行政领导活动的客体，同时又和行政领导者共同作用于行政领导活动的对象。作用对象是领导者和被领导者共同作用的客体，主要指国家行政管理组织管理的对象。客观环境是各种直接地或间接地作用和影响行政领导活动的客观因素的总和。行政管理必然要以行政领导为基础，行政领导是行政管理的灵魂，行政管理是贯彻行政领导意图、发挥行政领导职能的活动。行政领导与行政管理既有联系又有区别。二者在目的上是一致的，都是为引导和保证行政组织高效、优质、低耗、安全地运行，以实现最大的效益。但是行政领导和行政管理又有一定的差异，主要表现在以下几个方面：第一，功能差异。一般情况下行政领导为行政管理组织的活动指示方向、创造态势、开拓局面；行政管理为行政组织的活动选择方法、建立秩序、维持运转。第二，层次差异。行政领导具有战略性，层次高；行政管理具有战术性，层次低，如食堂管理员也是管理，但他不属于行政领导。第三，对象差异。行政领导是对人和事的带动和指引；行政管理是对人、财、物、信息和时间的调度和配置，处理人与物、物与物的关系。第四，手段差异。行政领导具有艺术性；行政管理具有技术性。行政领导的核心是决策，行政管理的核心是控制，行政领导是管理的灵魂，行政管理是行政领导的体现。行政管理组织的运行必须在统一领导下才能协调，形成整体合力，有效地实现行政目标。返回二、行政管理领导的职责行政管理的领导职责是指行政管理组织中赋予行政领导职位的工作职务和责任。“职位”由两个要素组成，一是职务，一是责任。行政管理的行政领导职位就是指行政领导者在各级各类行政组织中所处的法律地位和担任管理的职务和应负的责任。职位和职务、责任是不可分的，职位越高，职务越大，责任也越大。职务和责任又统称为职责，它是由职位赋予的。任何一个行政领导者担任了一定的职位，同时也承担了由这个职位所赋予的职责。行政管理组织中的行政领导因其工作性质、行业、部门、层级不同，所承担的职责也不完全一样。但不论职位高低，所负责任大小，每一个行政领导者都应尽心尽责，做好本职工作，都要对人民、对国家、对组织负责。不负责就是失职，就要受到相应的行政责任、政治责任和法律责任的追究。行政管理的领导职责是什么？概括起来就是规划决策，组织建设，选用人才、监督控制。1．规划决策规划和决策是领导者的首要职责，也是行政领导者的首要职责。行政组织任何机构的行政领导者，对于本组织、本机构的发展前景，心中都要有一个清晰的蓝图。要根据规定的职权范围，规划工作目标，提出组织的发展方向，制订短期、中期、长期的工作计划以及实现目标的途径和步骤。规划决策正确与否，是行政管理成败的关键。而规划决策正确与否的首要因素是行政目标方向，如果行政目标方向正确，工作效率越高，管理效能也越高。相反，行政目标方向错误，行政效率越高，行政管理效能的负数越大，行政组织遭受的损失也越严重。其函数关系是：行政管理效能=行政目标方向×行政效率行政领导者的首要职责就是正确制定目标规划。第一，按照全局的需要，根据大系统的目标规划来制定本组织的目标规划。任何行政组织在制订目标规划时，都要从全局出发，根据国家总的目标规划以及本组织所属的大系统的目标规划来制订。子系统的目标规划必须保证和推进大系统直至国家的目标规划的实现，决不能相违背，决不能因本组织的局部利益而损害全局利益。其函数关系可以用以下公式表示：子系统的目标=大系统的目标×子系统的实际情况第二，制定目标规划必须结合行政组织的实际情况。全局的目标规划只是为本行政组织制定目标规划提供了先决条件，而要制定出自己的正确的目标规划，还必须与本行政组织的实际情况结合起来。制定目标规划必须要对本行政组织的情况了解清楚，如果对本行政组织的实际情况没有真正掌握，甚至为虚假情况所掩蔽（如统计数据有水分），这样制定出来的目标规划只能是减值、零值甚至负值。第三，行政领导者要集中主要精力制订目标规划。行政组织的目标规划，是该组织行政领导思想的充分体现。行政领导者要把主要精力集中到行政目标规划的制定上来，当然，在决策过程中，行政领导者可以充分发挥智囊参谋的作用，专家们可以提供各种可行性方案，但是决不能代替行政领导决策。行政管理需要行政领导者具有开拓精神，有胆有识，亲自拍板抉择，使行政目标规划成为行政领导者自己的东西，这样才能保证行政目标规划付诸实施。2、组织建设组织建设是行政管理领导实现领导、完成行政目标的工具和手段。没有组织就没有领导，行政领导者总要通过一定的行政组织机构才能行使他的职权，进行指挥。现代行政管理的组织建设有两大任务：一是设置适应行政管理需要的合理机构，进行科学定编；二是制定必要的规章制度和工作程序，以保证规划目标的实现。第一，机构设置、人员编制必须遵循精干效益、完整统一、分权管理等原则。精干效益原则要求机构设置、人员编制、管理层次、领导班子等方面都要精干。机构设置要因事而设，按管理要求设置最低限量的机构和最低限量的职位，不需要的坚决不设，已经过时的坚决撤销。实行合理的定编定员，必须按管理任务多少、管理范围大小、管理难易程度等量化标准确定编制，要坚决破除人多好办事的错误观念。日本的士光敏夫说，在出人才的工作单位，往往是工作多而人手少。这样每个人的负荷就加大了，每个人干着稍稍超过自己能力的工作，这就形成了一种必须自己去经受锻炼克服困难的环境。现代行政管理事实证明，人多并不好办事，人多往往是扯皮、松垮、拖拉、官僚主义的根源。行政组织的领导是个群体，但不宜设置过多的副职，尤其不能设虚职，领导人数少，事权集中，决策快，能适应瞬息万变的管理需要。管理层次要减少，尽量减少管理的中间环节，努力提高管理效率。完整统一原则要求行政组织职能目标要完整统一，不能“一事两办”或“一事三出”；领导指挥要完整统一，任何组织只能有一个领导核心，不能多头领导，要严防政出多门、多头指挥的现象；行政组织任何层次都要明确隶属和制约关系，凡是行政组织职能范围内的事都要有相应的机构来管理，这就需要形成一个统一完整的权力体系，各级行政机构要权责明确，功能齐备完整，名称和级别也要大体上统一，这样，才能各司其职，各尽其责，充分发挥各自的功能，形成一个有机的统一整体。分权管理原则要求组织的权力体系，既要完整统一，又要实行分权管理。行政组织中的管理权力体系，可从不同的角度进行不同的划分；按层级可作纵向划分，形成层级化的层级节制体系，纵向可分为三个层次：领导决策层、中间管理层、执行实施层；按部门可作横向划分，形成部门化的部门制，即在同一层级按行政职能范围划分不同的部门，如我国国务院1998年设置29个部门分管不同的行政事务，地方各级政府也可设立若干平行的部门分管不同的行政事务；还可以按地区划分权力体系。行政领导者实施分权管理时要注意管理幅度和管理层次的比例关系，分权要适度，掌握好集权与分权的适度点，这样才能实行高效的管理。第二，制定规章制度。现代管理是法治管理，现代政府要依法行政，要靠严格的内部纪律才能保证国家公务人员遵守业已确立了的秩序、执行命令和履行自己的职责、以维持行政组织的统一意志和力量，确保行政目标的实现。俗话说“无规矩不成方圆”，一个组织没有规章制度，必定是组织涣散、纪律松懈、工作疲沓。规章制度是行政领导者领导行政组织去实现既定行政目标的重要保证。刘邦攻占咸阳约法三章巩固了汉政权，“三大纪律八项注意”使中国共产党领导的军队具有强大的战斗力。行政领导者制定规章制度要根据客观形势的变化和实现规划目标的需要，行政管理的各种规章制度很多，行政领导者必须亲自抓最重要的规章制度的制定，如岗位责任制、考核奖惩制等。3．选用人才选用人才是行政领导的重要职责，也是领导能力、领导水平的重要表现。人是行政管理中最活跃最能动的因素，行政管理成败的关键就在于能不能发现和合理地使用人才。如果只有正确的目标规划，合理的规章制度，而没有相应的人才，一切都是徒然。古人云：“为政之要惟在得人”，毛泽东说：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。说的就是选用人才的重要性。一个优秀的行政领导者不仅要抉择正确的目标规划，制定合理的规章制度，而且要大力发现、培养和合理使用各种人才，每个行政领导者要有识才之眼、育才之方、举才之德、用才之能、容才之量、护才之胆，这样才能使能者在位，促进人才的成长和事业的发展。第一，领导者要有识才之眼。行政管理要求行政领导者要善于发现人才，古人云：“十室之邑，必有忠信”，“十步之内，必有芳草”。说明凡是有人群的地方，一定有突出的人才，关键是我们的领导者能否识别，能否发现每个公务人员的才能，使公务人员的才能得以充分发挥。行政领导者大多都懂得人才的重要性，采取种种措施从社会上吸引人才，这是必要的，但是他们对自己身边的人才，对行政组织内部成员的才能却往往视而不见，难以识别。行政管理要求行政领导者不仅要从社会上吸引人才，更重要的是在行政组织内部发现人才，充分发挥行政组织内每个公务人员的聪明才智，在优秀的行政领导者眼中，每个国家公务人员都各有所长，都是人才，要根据行政管理的需要，对公务人员作全面的考察，了解每个人的德、才、学、识，把那些具有远见卓识，有独特见解的开拓型人才挑选出来委以重任。第二，领导者要知人善任，用人之长。发现人