中日东海油气争端的国际法分析――兼论解决争端的可能方案

中日东海油气争端的国际法分析——兼论解决争端的可能方案余民才一、中日东海油气争端的由来中日东海油气争端源于日本自2004年5月起对中国开发“春晓”油气田逐步升级的反应。2004年5月28日，日本“对中国在紧贴中日中间线中国一侧的东海海域设置天然气开采设施一事”表示关注，并打算“就中国之举是否侵害了日本的权益展开调查”。随后，日本正式向中国提出交涉。2004年6月9日，日本经济产业大臣在出席马尼拉“东盟加中、日、韩三国能源部长会议”时，向我国官员正式提出，要求中国提供在东海专属经济区调查和试验开采油气田的相关数据。他还说，如果中国“继续漠视日本的要求”，日本可能派遣调查船到上述海域调查，并开始建设自己的天然气项目。对于日本的要求，我国予以断然拒绝，同时也持积极态度，主张通过冷静、友好的外交渠道，以对话来解决这一争端，并建议进行共同开发。然而，日本没有作出积极回应。在2004年6月21日“亚洲合作对话”青岛会议上，当中日两国外长谈及东海天然气田问题时，我外长呼吁双方搁置分歧，共同开发东海资源，并希望日方对此提议进行研究，但日本外相只是表示“继续保持接触”。日本经济产业大臣则在国内明确地说：“我们对中国的提案不感兴趣，在这方面，我们不考虑联合开发。”2004年7月，中日之间的对立状态进一步加深。就在“卢沟桥事变”纪念日那天，日本花巨资租用的挪威籍科考船在数艘先导船的引导下来到距离“春晓”油气田约50公里处的海域进行海底资源调查。这引起中方的严正交涉。日益恶化的事态不仅使美国表示关注，而且还给我国海上对外油气开发合作带来了消极影响。2004年9月28日，“春晓”油气田项目的外方合作伙伴——皇家壳牌石油公司和优尼科石油公司宣布退出。就在2004年10月25日中日双方就解决争端举行的事务级磋商中及其之后，日本威胁说，如果中方今后仍不向日方提供信息，日本就将在“春晓”油气田附近的日方水域进行勘探，并可能中断磋商。二、中日双方的权利基础与油气调查、开采活动的法律性质其实，中日东海资源之争并非始自今日。早在20世纪6O年代联合国亚洲及远东经济委员会预测东海可能是世界上油气储量最丰富的地区之一之后，在东海就掀起了“海底石油之战”。1974年，日本在东海中间线以东的争议海域与韩国订立共同开发协定，遭到中国的抗议。长期以来，日本无视东海存在争议的客观事实，将其单方面主张的“中间线”作为东海的“既定”边界线强加给中国，这是中国无论如何都不能接受的。在客观了解、正确分析这场争端时，需要明确、澄清几个概念，了解分歧之所在。（一）自然延伸与200海里距离1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）规定，每个沿海国都对其近海区域拥有权利。中日两国作为东海的相向邻国，各自对其邻近海域的权利不容否认，而且两国都在国内法上予以确认。日本1996年《专属经济区和大陆架法》第1条和第2条规定，日本的专属经济区和大陆架是从其领海基线量起向外延伸到其每一点同领海基线的最近点的距离等于200海里的线以内的区域。如果专属经济区和大陆架的外部界限的任何部分超过了中间线，中间线（或日本与其他国家议定的其他线）将代替那一部分钱。1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第2条规定，我国的专属经济区是从领海基线量起延至200海里的区域，大陆架是我国陆地领土的全部自然延伸扩展到大陆边外缘的海底区域，或在某种条件下扩展到200海里的海底区域。但日本不能以其国内法的规定来有效对抗中国的权利主张与近海活动。就专属经济区而言，东海的宽度不足400海里，因此两国的权利范围有相当一部分是重叠的，这自然存在划分专属经济区界线的问题。更重要的是，虽然对海床和底上的权利可以来源于专属经济区制度，但按《海洋法公约》第56条的规定，专属经济区中有关海床和底土的权利应按照公约关于大陆架的规定来行使。这意味着，有关近海底油气活动的法律基础应主要依据于大陆架制度。《海洋法公约》第76条第1款设定了两项确定大陆架权利的标准，即自然延伸和200海里距离。这里的权利标准有两层意义：一方面对国家的单方面行为来说，自然延伸与距离标准是彼此独立的。也就是说，国家可以采用任何一个标准来主张其大陆架权利范围；另一方面，在两者之间的关系上，自然延伸标准居于首要地位，距离标准则处于从属地位，这是有坚实的法理依据的。沿海国对其大陆架具有初始的、天然的和排他性的权利，即固有权利。这种权利既无需完成特别的法律程序，亦无需履行任何特定的法律行为。固有权利的依据在于大陆架构成沿海国陆地领土在海下和向海的自然延伸。国际法院在1969年北海大陆架案中将自然延伸作为大陆架权利的唯一基础，指出：“国际法将大陆架归属于沿海国而赋予法律权利是基于这一事实，即有关海底区域实际上可以被视为该沿海国已经享有统治权的领土的一部分。也就是说，这些区域虽为海水所覆盖，但却是该国领土的延伸或继续，即其在海下的扩展。”在1982年突尼斯一利比亚大陆架案中，国际法院再次提到“自然延伸是所有权唯一基础的原则”。自然延伸标准的地位变化受到了第三次海洋法会议上出现的“已被接受的新趋势”的影响，并反映在《海洋法公约》上：第76条第1款将距离概念引入了大陆架权利基础的范畴中。即使如此，该条款仍将自然延伸放在首位，而对距离标准附加了“如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外线的距离不到200海里”的限制条件。第76条第1款之所以作出这种安排，主要原因有两个：一是1950年弗朗索瓦报告员和国际法委员会所作的保留已不再具有合理基础。自然延伸概念以及将该概念等同于大陆架已不再是“不合理的不公正”的根源。因为这一“不合理的不公正”由于200海里海底的专属经济区概念的确立以及200海里以外大陆架开发的收益分享制度的建立而得到平衡。二是地质、地貌意义上的自然延伸概念已不再像从前那样成为国家占领的优先手段。国际法院在突尼斯一利比亚大陆架案中明确指出，《海洋法公约（草案）》第76条第1款第一部分的“陆地领土的自然延伸”是主要标准，200海里距离“在一定条件下”是沿海国的权利基础。1985年几内亚一几内亚比绍案的仲裁裁决认定，距离标准没有背离自然延伸标准，而只是缩小了它的范围。富尔勒认为，同自然延伸原则相比，距离标准处于从属地位。杜比也承认，“200海里标准只起辅助作用”。前国际海洋法法庭法官赵理海教授在详尽分析《海洋法公约》第76条后总结说，该条对200海里距离概念和自然延伸原则的规定主次分明，首先肯定了自然延伸原则，只是在特殊情况下才考虑使用所谓“距离标准”。不可否认，国际法院在利比亚一马耳他大陆架案中也认为距离是大陆架权利的唯一基础。然而，这不能成为否认自然延伸主要标准的有力证据。国际法院早在作出该结论之前就指出，大陆架制度和专属经济区制度是不同的。没有专属经济区的地方可以有大陆架，但如果没有相应的大陆架，就不可能有专属经济区。尽管“出于法律和实际的原因，距离标准现在既适用于大陆架，也适用于专属经济区”，但“这并不表示自然延伸概念现在已为距离概念所取代，它只是意味着在大陆边外线距岸不足200海里时，自然延伸部分地为离岸距离所定义。”这里“部分地”的措辞明显地承认自然延伸的优先地位。这种解释是符合逻辑的，因为保持与先前判例的一致性是国际法院一贯的做法。可以肯定，国际法院在本案中不可能彻底修正它在3年前所作的推论。而且，国际法院的上述论断是以有关当事方海岸间的距离不足200海里为前提的。如果一国的大陆架超过200海里，其权利基础当然是自然延伸，而非距离标准。这正如莱高尔特和汉基所说：“扩展到200海里以外的自然延伸的存在一旦确立，适用同一标准测算这种延伸是从海岸而不是从200海里界限处开始的……在200海里以内和以外有着单一的大陆架制度，不管《海洋法公约》适用于200海里以外有何特殊规定”。再者，自然延伸与海底地理、地质和地貌特征相关，它呈现出大陆架与沿海国之间的实际联系。而距离标准纯粹是一个人为的空间概念，并不具有习惯法的性质。中国和日本的海洋立法各自主张自然延伸和200海里的大陆架区域都于法有据，无可厚非。但是，当两国的这种单方面主张在东海导致权利冲突时，中国的自然延伸毋庸置疑地优越于日本的200海里距离。国内外海洋地质学者认为，东海大陆架在地形、地貌、沉积特征和地质上都与我国大陆有着连续性，是我国大陆领土在水下的自然延伸。冲绳海槽构成东海大陆架与日本琉球群岛岛架间的天然界限。因为该海槽东西两侧的地质构造性质截然不同。海槽以西是稳定性大陆地壳，海槽以东为流球岛弧，地壳运动十分活跃，地震频繁。海槽东西两侧的沉积物分别属于流球岛架与东海大陆架两个物源区。东海大陆架边缘和海槽西坡的沉积物性质与长江的物质类同，海槽东坡沉积物性质则与琉球群岛有着紧密的联系。而海槽本身属于陆壳向洋壳的过渡带，其地貌既不同于堆积沉积型的平坦陆架，也不同于洋壳型的洋脊海盆，是一种独特的地貌单元。曾与其他地质学家一起完成东黄海地质结构和石油潜力报告的文默里曾说：“冲绳海槽因位于亚洲大陆的大陆坡东侧，应该属于海洋壳而非大陆壳。”日本学者也同意，“冲绳海糟是大陆架的边缘，海槽的西侧是大陆架。”所以有学者指出：“显而易见，冲绳海槽构成日本海底结构的自然边界。”由此可见，中日之间不存在共有大陆架问题。东海大陆架止于冲绳海槽西坡坡角，琉球群岛岛架止于冲绳海槽东坡坡角。根据自然延伸原则，我国对直至冲绳海槽的东海大陆架享有不可剥夺的主权权利。（二）中间线在存在海洋权益之争的东海海域，中日双方尚未划界，当然不存在所谓的“既定”边界线。中间线只是日本的单方面主张，对中国没有任何法律约束力。国家间海上分界线从来都是协议达成或由第三方解决的，而不能仅仅依照个别国家在其国内法中表现出的意志决定。无视其他国家的法律立场自行决定一条国际海洋边界是违背公认的国际法原则的。国际法院在英国—挪威渔业案中指出：“海域划界总是国际性的。它不仅仅取决于沿海国的意志……与其他国家划界的有效性取决于国际法。”因此，“海洋划界是一个法律一政治过程”，海洋边界是适用法律规则的结果，而非平分有关海域。因为平均分享的观念与所有有关大陆架法律规则的最根本原则相冲突。如果海上划界犹如一分为二那样简单，大量未定海洋边界就不会仍然存在。中间钱甚至不是东海划界之前的一条临时管辖线。中国过去没有承认过所谓的东海“中间线”，将来也不可能承认。中国一贯主张，海岸相向或相邻国家应在国际法的基础上按照公平原则协议划定各自海洋管辖权界限。中国没有必须接受中间线的法律义务。中间线或等距离线仅是1958年《大陆架公约》第6条第1款确立的一项协定法划界原则，即在无协议和除特殊情况另定边界外，大陆架界线是以每一点均与测算每一国家领海宽度的基线的最近各点距离相等的中间线。中国并不是该公约的缔约国。《海洋法公约》第74条和第83条没有提到中间线，只是规定在国际法基础上协议划界，以便得到公平解决。这就如格林菲尔德所评论的，《海洋法公约彻这种模糊立场进一步削弱了日本在东海主张适用中间线原则的效力。而且，中间线原则不具有习惯法的地位。因为如果不顾划界区域的实际情况，把中间线作为一项绝对原则来适用，就可能造成将一国自然延伸的区域分配给另一个国家的不公平情况。国际法院在北海大陆架案中就认为，在订立《日内瓦公约》时，并不存在等距离这样的习惯国际法规则，《大陆架公约》第6条也没有使这一原则具体化。因此，如果《日内瓦公约》在其起源或开始之时没有宣告等距离原则是相邻国家间大陆架区域划界的习惯法强制性规则，那么其后的效果也不能构成这样一种规则；并且为此目的，迄今为止的国家实践同样是不充分的。国际法院的这一论断为其后判例所一再重申、援引。即使中间线原则是可适用的，它也不能单独起作用。根据英法海峡案的裁决，《大陆架公约》中等距离原则的适用总是受“特殊情况”限制的。等距离和“特殊情况”不是两个互不相干的规则，而是单一的“等距离一特殊情况”规则。该规则与习惯法规则具有相同的目的，即按照公平原则划界。按公平原则划界就是要公平考虑划界区域的所有相关情况，以达成公平结果。海岸地理是公平划界的一个主要因素。英法海峡