西藏农村电力普遍服务的现状及对策分析

[摘要]农村电力普遍服务是基础设施领域一项重要的公共政策，它对西藏农村经济、生态环境、社会生活及民族团结具有重要的现实意义。本文分析了西藏农村生活用电的现状，农村电力普遍服务的难点，并提出了解决西藏农村电力普遍服务的对策建议。一、西藏农村电力普遍服务的意义十五期间，西藏电力工业发展速度较快，大大缓解了对经济建设和发展的瓶颈制约。目前，全区总装机容量达50万千瓦，年发电量14亿千瓦时。尽管如此，当前的电力仍然不能适应社会经济发展的需要，与建设社会主义新农村的要求还有很大的差距。西藏自治区总人口277万人中83％的人口居住在农村，2005年还有100多万农牧民没有用上电。2007年，西藏乡镇通电率为69.02％，村通电率为54％，户通电率为62.98％。人均装机容量和人均年用电量分别是全国平均水平的1/2和1/4。电力普遍服务是基础设施领域一项重要的公共政策，其基本含义是国家为了维护全体公民的基本权益，通过制定法律法规和政策，以可以普遍接受的价格提供和满足全社会公民的基本生活用电需要。电力普遍服务让边远的贫困农牧民以可以承受的电价享受电力服务，能够使西藏有效减少贫困，促进西藏的经济社会发展，缩小地区间差距。尽管由于历史社会经济等客观条件制约，全面实现西藏农村电力普遍服务的目标还存在一定难度，但保证每位农牧民获得基本的生活用电权利，是满足西藏农牧民生活需求、保证农村经济持续发展、维护民族团结稳定的重要措施。农村电力普遍服务对构建西藏新农村建设和实现和谐社会目标具有基层性作用。西藏地区的农村供电与城市供电有很大差异，农村人口居住分散，负荷密度低，用电量小；农网供电线路长，放射性供电网络比重大。农网供电质量差、农村用电水平低是西藏农村用电的突出问题。大力发展农村电力，尽快解决无电农牧区的用电问题，提高农村供电质量和用电水平，对于改善西藏生态环境及其农村基础设施，建设社会主义新农村，构建和谐西藏具有重要作用。电力工业作为关系国计民生的重要基础产业和公用事业，它对统筹城乡、协调区域发展、提高农民收入及其生活水平发挥着重要作用。农村电力设施的完善和发展是实现农村工业化、城镇化战略不可缺少的基础条件。此外，电力为农产品加工、农村产业升级和接受外界先进的市场观念提供了便利。电力普遍服务所体现的公平、普遍、关怀等原则，是建立我国社会主义市场经济体制的必然要求，这也是推进电力市场化改革不可缺少的重要组成部分。二、西藏的能源和农村通电状况(一)西藏的能源与电力现状西藏能源资源主要有水力、地热、太阳能、风力、林木和畜粪等。2005年西藏各类电站总装机容量近50亿kW，年发电量超过12亿kWh，全区有各类电站520余座，装机总容量近50万千瓦。其中，水电43万千瓦，燃油火电3.46万千瓦，地热2.4万千瓦，光伏发电7800千瓦。西藏电网由西藏中部电网(拉萨、山南、日喀则、林芝和那曲)、昌都和狮泉河三个部分组成。主电网内共有电站19座，装机总容量为329，8MW。有110kV变电站15座，变电容量55.1万kVA，110kV线路23回，长1640km。35kV变电站71座，变电容量37.4万kVA，35kV线路75条，长1542km。主电网覆盖30个县(区)供电人口约122万，占总人口的44％。七地市中，除拉萨、山南、日喀则、那曲四地市联网形成藏中电网以外，其他三个区均为独立小网，藏中电网最高电压等级为110kV，其他地区最高电压等级为35kV。(二)西藏的农村通电情况西藏自治区包括7个地区(市)和73个县(市区)，全区共有683个乡(镇)、5931个村、54.31万户。2005年全区乡(镇)通电率为71％、自然村通电率为41％、户通电率为59.64％(见表1)，全区还有22万多户100多万农牧民没用上电。三、西藏农村电力普遍服务的难点(一)没有建立起完善的机制是实现西藏农村电力普遍服务的主要难点在计划经济年代，电力工业部(包括水利电力部等)主管全国的电力工业，实行全国性的统收、统支，东南沿海各省(市、自治区)电价高，收入也高，而中西部地区各省(市、自治区)相对电价低收入也低，早就形成了全国性的交叉补贴，特别是像西藏地区的电力，电力成本高于电价，西藏电力完全依靠中央政府和电力工业部扶持下建设起来的。其次，在传统计划经济时期，居民生活用电价高于其他各类用价。改革开放以后，为了减轻居民电费负担，在实行各种加价和收费时，均照顾居民生活用电，结果致使目前居民生活电价比商业和工业用电价格低了许多。尤其是为了保护农民的切身利益，农户生活用电及农业生产用电价格一直保持不变。因而，中国电价结构就形成了这样一种状况：商业和工业用电价格高于居民用电价格，商业用电价格又高于工业用电价格，在我国存在非常严重的商业用户对居民用户的交叉补贴。在政企合一的条件下，电力普遍服务一直作为一种社会义务赋予国家电力公司这个垄断企业，并通过企业内部交叉补贴的方式(即用高利润部门或业务来补偿亏损性部门或业务)提供电力普遍服务义务所需要的资金。2002年，厂网分开以后，电力企业的经营目标和策略与普遍服务的基本原则发生了冲突，电力普遍服务问题逐步显露出来，并开始引起政府的高度重视。但至今，普遍服务机制一直缺乏明确的法律框架，确切地讲，既没有从法律上规定垄断企业必须承担这些社会负担，也没有明确规定交叉补贴机制的法律地位。现在仍然依靠传统的交叉补贴的方式来解决无电村、户的用电问题，由低成本地区补贴高成本地区，不同以往的是主要的承担者不仅包括电网公司(国家电网公司和南方电网公司)，还有遍布全国的供电公司，有时往往后者承担着主要的部分。西藏的情况比较特殊，由于电力装机总量小，建设与运营成本高，电力企业效益差，西藏电力现在还很难做到自我发展，其建设的资金主要依靠中央投资。十五期间，中央对西藏电力投资约50亿元，十一五要落实185亿的电力建设资金，困难非常大。#p#分页标题#e#(二)西藏地区农村无电用户基数大、分布广泛；农村电网比较落后，农村电力普遍服务的任务还很艰巨2005年西藏22万多无电户分布在近3500个自然村，无电人口超过100万，无电人口地区分布广泛，地理状况复杂，这给解决当地农牧民的用电问题带来了相当的难度，其解决办法注定与其他省(自治区)有不同之处，其任务更加艰巨。西藏农村电网主要存在的问题是：第一、电网结构薄弱，难以保证电网的安全运行和正常供电，影响农村经济发展和生活水平提高。电网结构薄弱的具体表现：一是电网结构呈放射状，抵御事故和自然灾害的能力低；二是电源结构不合理，骨干电源单一，电厂事故直接危及电网安全；三是设备老旧，技术装备落后，故障率高；四是外力破坏和自然灾害频繁。以昌都地区为例，截至2005年底全地区共有各类电站146座，发电装机容量为100.8MW。目前除昌都镇附近的几个电站联网外，其余各县小水电站均孤立供电。昌都镇电网现有水电站3座，装机容量72.2MW；110kV变电站1座，35kV变电所6座，35Kv变电容量14300kVA，35kV线路总长77km。由于电网覆盖面小，已经影响到当地的经济发展和人们生活。第二、供电能力和可靠性差。由于缺乏资金来源，西藏城网建设和改造欠账很多，造成供电能力不足，供电可靠性差、线损高、电压质量低，已成为制约城市发展的瓶颈。以西藏藏中地区为例，目前藏中电网以110kV为主网架，网架结构为放射型，电源间的联系薄弱，除羊西线、城西线为同杆架设双回线外，其余联络线均为单回线，不符合N-1安全稳定原则，而且，110kV联络线沿线的地理环境较差，故障率较高。这些都严重影响电网的安全稳定运行。第三、西藏电力建设运营成本高，效益差，电力企业缺乏自我投资能力。四、西藏农村电力普遍服务的对策分析(一)设定和规划合理的普遍服务目标西藏农村电力普遍服务能够达到什么程度，如何分阶段有步骤地实施，这些都需要根据实际的社会经济条件和自然资源状况进行研究，提出科学的设计和规划。由于西藏无电人口基数大，分布广泛，自然资源复杂，客观上要求因地、因时制宜，制定合理的目标，采取多种方式分阶段地解决无电农户的用电问题。(二)建立电力普遍服务的机制建立农村电力普遍服务机制应该明确目标、对象、主体、资金的渠道和补偿办法。电力普遍服务有两个基本目标：第一是用上电；第二是用得起电。当前西藏农村电力普遍服务的主要目标应该定为前者。与此相关，服务对象为：偏远乡村、人口稀少、经济贫困落后的无电农牧民。随着经济发展、当地用电条件的改善，再以第二个目标为主。主体分为：责任主体和实施主体。责任主体：电力普遍服务是社会公共政策在电力服务方面的具体体现，中央和地方政府理所应当承担普遍服务的责任，中央政府是主要的责任主体。目前，电网企业、供电公司承担着我国电力普遍服务的义务，自然，它们应该是实施主体的主要成员，但不仅限于此。在解决无电户用电的选择途径中，可再生能源发电是不可缺少的组成部分，尤其对西藏更加重要。所以，其他电力企业也可以成为实施主体之一。资金来源。电力普遍服务的公平性特点要求电力企业按照销售收入的一定比例提取普遍服务基金。除此之外，对于西藏农村电力普遍服务的资金渠道还可以采取以下办法：第一、政府分阶段无偿援助性投资；第二、十一五规划中新农村建设的重点工程之一《送电到村和绿色能源县工程》资金适当给西藏倾斜和支持；第三、利用国家扶贫基金和国际机构支持获取资金；第四、西藏自治区政府向银行贷款、国家逐年转移支付还本、用户逐年还息；第五、鼓励企业投资西藏能源建设，国家通过优惠政策和激励措施给予企业补贴和支持。如，采用类似于风电特许权机制，相比于在内地投资要求企业有雄厚的经济实力和风险意识，这种机制有可能起到积极地带动可再生能源行业发展的作用。补偿办法。通过交叉补贴的方式难以保证电力普遍服务的目标顺利实现。由国家电网公司和南方电网公司承担电力普遍服务的资金和义务有失公平，对国有企业的改革与发展形成不利影响。电网公司同时承担国有企业的经营目标和电力普遍服务的义务，这就难以分清经营成本和承担社会责任的成本界限，从而影响电力普遍服务目标的完成和经营目标的实现，对电网公司不利，对要求服务公众也不负责。正因如此，调查分析农村各地区电力普遍服务的成本就成为建立补偿办法的关键环节。在此基础上，可采取招标形式，选择实施主体。(三)延伸主网与发挥可再生能源优势相结合西藏地区幅员辽阔，地广人稀，单靠大电网延伸的方式解决无电人口的通电问题既不经济，也不科学。西藏高原地形复杂，气候类型多样，因此在西藏农村能源和电力建设中，要注意结合实际，优化小水电、太阳能、风能、沼气和生物质能等组合发展模式。长期以来，西藏地区的农牧民生活用能依靠薪柴、薪草、畜粪和草皮等的方式至今仍然没有得到根本转变，大量自然资源被不合理地消耗，自然灾害频繁发生，给西藏本来就十分脆弱的生态环境带来了巨大的压力。近些年来西藏的生态环境有恶化的趋势，具体表现在：草地生态系统日趋恶化，荒漠化面积不断扩大，森林的生态调节能力下降，生物多样性受到严重威胁。西藏生态环境脆弱，治理难度大，一旦遭受破坏，恢复将要付出更大代价。西藏缺乏煤、石油、天然气等常规能源，同时由于地理条件限制，运输成本高昂；西藏是全国水能、地热和太阳能蕴藏量最丰富的地区之一，因此，我们认为解决西藏农村农牧民用电与生态环境矛盾的唯一出路就是发挥该区的资源优势，加快现代化能源建设速度，特别是加快水电资源、太阳能、地热、风电的开发利用步伐，以现代能源代替传统能源，努力提高电力特别是可再生能源发电在整个能源中的比例，逐步推动农村电气化水平。这样才能最终解决西藏农村无电户用电问题，寻求一条社会效果、经济效果和生态环境相互协调促进的可行出路。从20世纪80年代开始，西藏农村能源建设以推广太阳能利用为主，相继实施了阳光计划、科学之光、阿里地区光电计划以及送电到乡工程(见表2)，解决了部分农牧民的用电问题。青藏高原由于海拔高，无重大工业污染，空气纯净，日照充分，太阳能资源得天独厚。西藏近年来大力开展国际合作，实施太阳能专项计划，已建成大小400多座太阳能光伏电站，总容量近9000kW，装机总容量居中国第一。#p#