资源约束下的中国住房发展目标

2010年第9期资源约束下的中国住房发展目标龙树国田满文颜淑蓉内容提要中国住房问题日趋严重的一个重要原因是住房发展目标存在异化、误导等问题。快速城市化加剧了城镇住房供需矛盾，完全依赖市场势必造成住房分配两极分化，并与收入差距形成恶性循环，无法实现“住有所居”的目标。按人均住房使用面积对住房保有环节征收累进制房产税可以抑制多占住房行为。政府有责任提供基本住房保障，可以通过多种途径促成住房目标的实现。关键词资源约束住房目标中国住房制度改革30年来，人民的住房水平已经得到明显的改善，城镇人均住房建筑面积从1978年的6.7平方米增加到了2009年的超过28平方米。然而，近几年来，在人均住房面积大幅增长的同时，住房价格快速上涨，住房分配两极分化，住房问题变得越来越严重。我国的住房问题已经超越了普通的经济问题，具有了很强的政治含义，因此，解决住房问题变得非常迫切。要解决住房问题，首先应该明确住房发展目标。合适的住房发展目标可以为政府制定正确的住房政策指明方向，可以引导居民形成合理的住房消费观念，有利于住房问题的解决。一、关于住房发展目标的文献回顾美国早在1949年的住房法案里就提出了美国的住房发展目标：让每一个美国家庭，包括最贫困的家庭，都能在适宜居住的环境里拥有一个舒适的家。Weicher（1982）对美国住房发展目标进行了跟踪研究。他认为，住房目标中“舒适的家”的最初含义，包括必要的住房设施、不拥挤的住房空间等，如住房设施中完备的给排水设施、平均每间房居住人数不超过1.5人。随着社会经济的发展，“舒适的家”的标准也随之提高，如1967年开始，平均每间房居住人数不超过1人。美国住房目标不仅仅是拥有“舒适的家”，还要有“适宜居住的环境”，如自然环境、邻里关系等。自1949年提出住房发展目标后，美国政府虽然经历了不同政党执政的更迭，但历届政府制定的住房政策都是以达成住房目标为宗旨，美国住房问题因此得到了明显的改善。我国台湾学者华昌宜（1994）认为，台湾没有一个明确的住房目标。他认为将“住者有其屋”作为住房发展目标引导人们片面地追求“拥有住房”，疏忽了居住福利的全貌，误导了公私部门发展的方向，限制了人力资源流动，带来住房价格快速上涨等问题。他在借鉴美国住房目标的基础上，建议台湾确定如下住房目标：“使每一个台湾家庭能靠己力住在适宜环境中的适宜房宅”。他进一步对目标中的“靠己力”和“适宜”做了解释，认为“靠己力”一方面为的是不让台湾走回属于封建社会的依赖家庭继承，另一方面可以使人们警觉到要如何降低房价使之与人们的收入水平相适应。“适宜”可按当时社会经济水准制定标准，而且随社会经济的发展不断提高。住房问题历来就不只是简单的经济问题，而且是重要的社会问题，因此也引起社会学研究者的关注。李斌（2002）认为中国住房制度改革的真实目标体系由低、中、高三层目标组成，最低目标是减轻财政负担，中层目标是实现住房资金快速回笼，远期目标才是建立一个公平而有效率的住房体系，促进劳动力的合理流动。直接目标和动力是实现新的经济增长点，带动其他产业的发展。因为住房发展目标被赋予太多的经济功能，导致中国住房的每种改革制度都包含着特定的排斥性，改革的结果也远离制度设计者的期望。关于住房政策效果不佳甚至适得其反的原因，越来越多的学者认为是住房政策目标本身存在问题。刘洪玉（2007）的观点颇具代表性，他认为，我国住房政策目标模糊，而且缺乏系统性、一致性和连贯性。因为缺乏明确的目标，公共住房政策没有能够成682010年第9期为住房制度改革和政府干预住房市场的依据，反而成了为政府干预住房市场服务的工具。展望未来，陈淮（2009）认为，到“十二五”末期，我国城镇住房基本目标仍然是“住有所居”。他认为新时期的“住有所居”目标包含三个层次的含义：一是要进一步完善廉租房等低端保障体系，实现“人人有房住”；二是资源配置要贯彻适度改善优先的原则，让脱困型、适度改善型需求优先于享受型、奢侈型需求得到满足；三是多层次的租赁市场是实现“住有所居”的重要途径，要大力发展多层次租赁市场和租赁住房。综上所述，适当的住房发展目标可以引导政府制定正确的住房政策以改善住房问题，住房发展目标不当则是导致我国住房问题严重的一个重要原因。然而，已有文献对我国住房发展目标都只是寥寥数语一带而过，至今缺乏系统的研究。二、明确住房发展目标的意义（一）为政府制定住房政策指明方向住房政策是指政府对住房生产、分配或消费的调节和干预措施，政府通过这些措施影响住房的质量、数量、价格、所有权和控制权，从而实现住房发展目标。明确住房发展目标可以为政府制定住房政策指明方向。美国早在1949年的住房法案里就明确了其住房发展目标：让每一个美国家庭，包括最贫困的家庭，都能在适宜居住的环境里拥有一个舒适的家。随后的超过半个世纪的时间里，美国的住房政策一直围绕这个目标而努力。最初，美国制定“供方补贴”政策，政府直接补贴住房开发商，开发商向贫困家庭提供廉租住房。在这种情况下，租房户无法根据自己的需要选择住房的位置、户型、面积等。为了尊重租房户的消费选择权，提高租房户的效用水平，更好地实现住房目标，美国政府将“供方补贴”转变为“需方补贴”，即直接补贴贫困家庭，让这些家庭根据自己的需要到住房市场挑选合适的住房。目前，美国的住房政策主要包括住房信贷、低收入住房税收补贴、公共住房、租房券等。围绕住房目标实行的住房政策取得了良好的成效，1949年以来，联邦政府为资助全国的低收入者，建设、修缮了500多万户住宅，同时为200多万户低收入家庭提供了租房券。在近几年来的次贷危机与金融风暴中，奥巴马政府推出了大规模的住房救助计划，帮助了数百万户陷入困境的美国住房所有者。缺乏明确的住房发展目标则使得住房政策无所适从。我国在很长一段时期内都没有明确的住房发展目标，曾经提出过“居者有其屋”的目标，这种提法看似简炼，却极不明确，更没有上升到立法保障的高度。历年来对住房领域的干预政策多表现为以启动内需、刺激经济为目标，为保GDP达到某个预定增长率的干预政策使政府忘记了住房发展的真实的根本的目标，一些舍本逐末的住房政策成了房价飞涨的催化剂，不但没能有效地改善住房问题，反而使之趋于恶化。而当房价高涨、住房问题严峻时，政策又以抑制房价为目标，以行政手段干预住房市场，干预的结果却往往遭到市场的无情的报复。因为没有明确的住房发展目标，住房政策自然就缺乏系统性、一致性和连贯性，经常出现后面的政策否定前面的政策，甚至出现与国家法律相悖的情况，陷入尴尬的境地。（二）明确政府住房保障责任根据马斯洛需求层次理论，生存需求是人类最基本也最强烈的需求。住房是人类生存和发展必不可少的物质条件，住房需求是人类最基本的需求之一，这使得住房权天然具有生存权的意义。国际人权法也提出了“人人享有适足的住房权”的口号。保障居民的住房权是政府义不容辞的责任，如德国早在1919年的魏玛宪法中就规定,联邦及州政府应当监督土地的分配与利用，避免滥用土地，以便使所有德国人都能获得健康的住所。现在，世界上超过50个国家在宪法中规定了住房权。我国住房发展的根本目标自然也应该是保障国民的基本住房权，但由于没有明确的宣示，更没有上升到立法保障的高度，政府的住房保障责任常常有意无意地被忽视，本应保障居民基本权益的住房政策也往往被异化成为GDP服务的住房政策。在住房问题日益严峻的今天，宣示住房发展目标，明确政府的住房保障责任变得更为必要与迫切。三、中国住房发展目标存在的主要问题（一）住房发展目标异化1、住房发展目标异化为甩包袱692010年第9期计划经济体制下，我国城镇实行住房产权公有、实物分配、低租金使用的福利性住房制度，政府和职工单位承担职工住房建设、管理和维修养护的全部责任。这种住房制度导致住房建设投资严重不足、住房供应短缺，城镇居民住房条件长期得不到改善。与此同时，国家财政难以满足职工日益增长的住房需求及庞大的住房维修和更新支出。为了减轻政府财政负担，动员私人资金投入住房建设，政府开始推动住房制度改革。市场是配置资源的最优方式，住房市场化改革的大方向无疑是正确的。但是，改革之初政府即存在强烈的甩包袱的动机，直接导致政府笼统地将所有居民的住房需求推向市场，忽视了住房保障是政府不可推卸的重要责任。2、住房发展目标异化为促增长住房发展的根本目标是保障国民的基本住房权，为达成住房目标所实行的住房政策却可以产生刺激经济的效果，住房政策因而常被用做促进经济增长的工具。住房投资和住房建设对各产业部门有较强的带动作用，能够高效率地促进国民经济的增长，近几年来住房投资对GDP增长的贡献都在1.1个百分点左右。以住房为主的房地产业因此而成为我国经济发展的支柱产业。在某些特殊时期，利用住房投资来启动内需、刺激经济原本无可厚非，世界各国亦有成功先例。但在GDP挂帅的政绩观下，纯粹以追求经济增长为目标，忽视住房发展的根本目标，则不可避免地导致严重的住房问题。一个典型例子是“只售不租”的经济适用房政策。1998年国家决定全面推进经济适用房建设，并不仅仅是为了解决城镇中低收入家庭的住房需求问题，藉此扩大内需、拉动经济增长是一个更重要的目的。决策上的深一层用意则是希望把住宅建设作为新的经济增长点，让住宅肩负起拉动内需的重任。结果，经济适用房陷入了既不经济又不适用的尴尬境地，与政策初衷南辕北辙。（二）住房发展目标误导“居者有其屋”曾被广泛宣传为我国的住房发展目标，这也符合“有恒产者有恒心”、“安居乐业”等传统文化思想，居民对其充满期待。政府推出的住房公积金政策、安居工程项目、经济适用房政策等都是为了促进这一目标的实现。然而，这一目标在理解上却产生了歧义，在现实中产生了误导作用。无论是政府还是普通居民，都将此目标理解为“拥有”住房，不仅仅是拥有住房的使用权，而且是“拥有”住房的产权。随着房价的高涨，“拥有”产权变得越来越困难，“有其屋”的梦想变得更加渺茫，住房问题随之变得更加严重。事实上，早就有学者发现这一问题，陈淮2006年就指出：“‘居者有其屋’实际上包含两层含义：一是‘人人有房子住’；二是老百姓在自己私人财富中拥有住房这种资产。‘有房子住’和‘拥有房产’是两个不同的社会发展与政策、制度目标。老百姓的问题实际上是指前一个目标，也就是‘人人有房子住’，其实质是我们应当建立一个怎样的住房保障制度的问题”。遗憾的是，大多数人更偏重于“居者有其屋”的第二层含义。四、资源约束对中国住房发展目标的影响在2009年3月召开的十一届全国人大二次会议上，根据代表和委员提出的意见和建议，表决通过的政府工作报告正式将住房发展目标从“努力实现居者有其屋的目标”修改为“努力实现住有所居的目标”，避开了“居者有其屋”的歧义，强调了住房发展目标是“住有所居”，即“人人有房子住”。至于住什么样的房子、多大面积的房子等，则有待进一步的探讨。（一）人多地少的国情决定合适的基本住房面积1、快速城市化加剧城镇人多地少的矛盾人多地少是我国的基本国情，随着城市化的加速，在为保证粮食安全而固守18亿亩耕地不可动摇的情况下，城镇住房建设用地供应日趋紧张，人多地少的矛盾正变得越来越尖锐。改革开放以来，我国城市化进程明显加快，城镇人口大幅增加。特别是1996年以来，我国城市化率以年均超过1个百分点的速度增加，14年时间城镇人口增加了27012万人，平均每年增加超过1900万人（表1），相当于平均每年增加两个瑞典这样国家的人口规模。虽然新增城镇人口并不意味着都有新的住房需求，但新增人口规模如此庞大，对城镇住房的增量需求无疑是巨大的，这也势必加剧人多地少的702010年第9期矛盾。有学者估计，从城镇人口总量与城镇住房面积来看，按照平均每套住房面积低于90平方米的标准计算，各年的住房用地存量缺口最保守估计在250—280万亩左右。实际上很多成套住房面积大于90平方米，还有许多土地是别墅用地，考虑到这些因素，城市化进程与住房用地之间的缺口更大。虽然我国近30年来一直处于快速城市化进程中，但不论与国外同等发展水平国家或同样发展阶段的城市化水平比较，还是从国内经济发展水平看，我国城市化水平还是严重滞后的