卫生政策研究进展

卫生政策研究进展（2009年第5期）总第七期上海市卫生局卫生法规处（政研室）上海市卫生发展研究中心编二◯◯九年五月十九日编者按：卫生改革是一项复杂的社会系统工程，其核心难点之一在于卫生政策的制定和落实总是涉及多个部门的协调。从这一角度看，卫生政策研究不仅要强调卫生自身规律，“站在卫生看卫生”，更重要的是要了解相关领域的改革进展和思路，“跳出卫生看卫生”。这样才能知己知彼，营造双赢的局面。有鉴于此，本刊编发了有关专家近期关于事业单位改革、商业健康保险和财政投入的论文，希望为公立医院、医疗保障制度、卫生筹资等改革的政策研究和制定提供参考。目录构建中国特色的现代事业制度—论事业单位改革方向、目标模式及路径选择...................................................................................................................................左然1一、事业单位改革的历史考察....................................................................................1二、下一步事业单位改革的方向、目标模式及路径选择........................................4（一）事业单位改革方向是建立中国特色的现代事业制度..................................5（二）事业单位改革的目标模式....................................................................................6三、加强制度创新，强化事业单位的行政监管和法人治理..................................20（一）强化事业单位的外部监管..................................................................................21（二）强化事业法人治理...............................................................................................22四、加强事业单位法律制度建设..............................................................................27（一）事业法人提供公共服务的原则.........................................................................27（二）事业法人的实体法律制度..................................................................................29（三）事业法人的程序法律制度..................................................................................36（四）事业法人的监督管理法律制度.........................................................................38论商业健康保险在新医疗保障体系中的地位...........................................朱铭来40一、引言......................................................................................................................40二、商业健康保险社会医疗保险均衡发展的理论依据..........................................42三、商业健康保险在新医疗保障体系中的必要性和优势......................................45四、确保商业健康保险快速发展的政策建议..........................................................50(一)进一步明确保险公司经营企业补充医疗保险的主导地位.............................50(二)进一步细化社保与商保在重大疾病保障上的分工，鼓励广大群众通过商业保险防范大病灾害............................................................................................51(三)进一步拓展商业健康保险参与基本医疗保障管理的空间，充分发挥其专业技术优势..............................................................................................................52(四)鼓励商业健康保险业务创新，为特殊人群提供特殊服务.............................54五、总结......................................................................................................................54如何管好用好投入新医改的财政资金.......................................................刘军民561/61构建中国特色的现代事业制度—论事业单位改革方向、目标模式及路径选择左然1［摘要］本文考察了事业单位改革的历史，分析了事业单位改革存在的问题，提出事业单位改革的方向是构建中国特色现代事业制度；改革的目标模式是独立的事业单位监管机构和事业法人治理，而事业单位分类改革的重要意义在于整合事业单位资源，实现基本公共服务均等化；改革过程中必须加强事业单位外部监管和内部治理，加强事业单位法律制度建设，为事业单位改革和监管提供制度性保障。［关键词］现代事业制度；事业单位改革；事业单位监管与自律；事业单位法制建设一、事业单位改革的历史考察中华人民共和国成立之初，中央人民政府就使用了事业单位的概念，并把事业单位纳入国家管理范围：由政府主办并主管；经费依靠财政拨款；人员列入国家编制；活动遵循国家计划；从事科技、教育、文化、卫生、体育等非生产活动。“事业单位”在计划经济下实行严格的审批制。在当时条件下，事业单位与国有企业一样都是政府的附属物。按照国民经济计划的安排，事业单位的增减完全依计划进行审批。这种审批是由国家行政机关提出和决定的。在管理方面，事业单位没有任1中央机构编制委员会办公室事业单位登记管理局副局长。该文于2009年2月发表于中国机构网。（编者注）2/61何的独立性。其人事管理、财务制度和物资分配都由主管政府部门负责，统一纳入政府预算和政府的人事计划和物资使用计划之中。一句话，事业单位的人财物管理都由政府统一计划、统一调动、统一安排和统一使用。事业单位的一切活动都听命于政府，并在政府的掌握和控制之中。与国有企业相比，对事业单位的管理更严格、更僵硬和更死板。1978年召开的党的第十一届三中全会标志着与传统僵化的苏联“社会主义”模式的诀别。从此，中国开始逐步走向探索有中国特色社会主义之路。这条道路的起点是社会主义初级阶段，探索的方向是市场化与社会主义制度的有机结合。在这一重大变革中，事业单位改革也经历了三个阶段：1978年至1991年是事业单位改革的初始阶段。这一阶段的最主要的特点是，国家和政府对事业单位全面下放管理权力，扩大事业单位的自主权。由于当时仍然实行计划经济与市场机制相混合的体制，事业单位改革也走了一个迂回的路径，以避开体制的障碍。企业普遍实行了承包制，而事业单位改革则借鉴了企业改革的成果，普遍实行了与绩效挂钩的包干制。以合同形式明确了国家与事业单位的关系，把事业单位的经济效益、社会效益、管理水平和分配水平联系起来，责、权、利相结合，打破大锅饭。二是引进竞争机制，实行人员的优化组合，进行事业单位的人事制度改革，打破事业单位人事管理的终身制。三是实行事业单位财务的独立核算、自我积累、自我约束。1992年至1997年是事业单位改革的第二阶段。这一阶段的最显3/61著特点是明确提出并开始了以政事分开和事业单位社会化为主要内容的事业单位改革。这次改革的主要内容有：第一，改革事业单位的管理体制。除一些从事“高精尖”、基础研究和面向全行业服务的事业单位，以及必要的机关辅助性事业单位外，其他事业单位原则上都要下放给地方或交由企业和社会去办。管理体制改革的另一项主要内容是，减少对事业单位的直接管理和不必要的行政干预，促进事业单位在职能、人事制度、工资制度等方面与党政机关区别开来。打破部门分割和条块分割，引入竞争和激励机制。第二，调整事业单位的结构，促进人员结构合理化和机构的重新组合。第三，推动事业单位的社会化进程。鼓励社会各界办事业单位，鼓励集资或合资办事业单位，鼓励事业单位面向社会提供服务。第四，在确保社会效益的前提下，推进事业单位的企业化改革。保证公益性事业单位的财政来源，严格控制全额拨款的事业单位的数量和规模。对国家实行定额补贴的事业单位政府在管理方面要放活，对经费自支或者实行企业化管理的事业单位可不同程度地享受企业的自主权。1998年至2007年是事业单位改革的第三阶段。主要内容是进一步实行政事分开，建立事业法人制度。1998年10月国务院颁布《事业单位登记管理暂行条例》、2005年国家事业单位登记管理局颁布《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，事业单位依法登记成为事业法人，具有法人地位、享有相应的权利、独立承担相应责任。改革开放30年来，事业单位改革取得了很大成就，主要表现在事业单位与政府的关系方面有了明显的变化，自身的人事管理、业务4/61管理、财务管理等方面有了很大的自主权，服务经济和社会发展的创造性、生机和活力大为增强。但是事业单位改革也存在一些不容回避的问题。一是伴随改革开放历史进程的深入、经济体制改革和社会管理体制的改革以及社会主义市场经济体制的确立，国家减少政府对事业单位的财政支持，迫使事业单位为生存、为生计走向市场；扩大事业单位自主权限，实行承包制，对管理层和事业单位的员工进行创收与个人奖励密切挂钩。国家的这种“奖勤罚懒”的激励政策，一方面的确减少了政府对事业单位的财政投入，激发了事业单位自我发展的积极性，但是由于政策不配套、制约机制和制度的缺失，事业单位改革的市场化取向十分明显，政府和事业单位原来所承担的公益性职能不断市场化，其责任也不断向社会转移。二是扩大事业单位自主权的“放权导向”改革使事业单位权力不断扩大和膨胀，而无论事业单位自身或是政府都没有建立相应的约束机制和制度，从而造成了一些事业单位对自主权的滥用，一味追求自身利益而忽视服务对象的利益，忽视社会的利益。这些缺陷所引起的弊端使社会和公民个人承担了很大的代价，成为人们质疑的焦点。三是事业单位改革的总体目标和总体政策缺乏。把事业单位分类改革等同于事业单位改革，缺乏事业单位改革的总体设计，造成事业单位改革的困境。二、下一步事业单位改革的方向、目标模式及路径选择事业单位改革的方向和目标是什么？事业单位改革向何处去？5/61这一关乎整个公益性公共服务提供、关乎公共行政走向、关乎整个经济社会健康发展与和谐社会建设、关乎亿万老百姓切身利益的改革牵动着所有关心、关注这一问题的人们的心。政府、研究机构、专家学者、国际机构为此投入了大量精力，进