11分类处置社会稳定性风险调研报告

1《关于认真贯彻落实煤炭去产能政策措施积极开展30万吨以下煤矿分类处置工作的通知》社会稳定性风险调研报告四川省社会科学院2019年6月2目录《关于认真贯彻落实煤炭去产能政策措施积极开展30万吨以下煤矿分类处置工作的通知》社会稳定性风险调研报告....................................3一、《30万吨/年以下煤矿分类处置工作方案》的实施面临的问题..........3政府层面：..........................................................3（一）损失大，涉及利益群体多，易引起社会稳定风险................3（二）动摇区域经济发展..........................................4（三）地方政府财政收入锐减......................错误!未定义书签。（四）引发民生问题..............................................4（五）部分地区可能面临返贫，影响脱贫攻坚工作的有效进程..........5企业层面：..........................................................5（一）煤矿去产能政策变化快，煤矿企业怨声载道....................5（二）限制许可证延续与支持机械化改造相冲突......................6（三）煤矿关闭无法律依据，煤企十分抵触..........................6（四）煤矿关闭损失巨大，矛盾尖锐................................7（五）奖补资金未及时兑现，难以调动退出积极性....................8（六）企业承担职工讨薪压力大，偿付能力不足......................8二、《30万吨/年以下煤矿分类处置方案》执行的阻碍....................9（一）筹集财政奖补资金压力大....................................9（二）煤矿职工妥善安置问题处置难................................9（三）上级部门衔接不畅，导致资金拨付不到位，工作无法正常开展...10（四）关闭煤炭治理资金缺口巨大.................................10（五）维稳成本高...............................................10（六）行政关闭煤矿，因法律依据不够，政府成为社会矛盾及债务的承接人...............................................................11三、《30万吨/年以下煤矿分类处置方案》建议意见.....................12一、合法合理...................................................12二、加大奖补...................................................12三、细化政策...................................................13四、留有余地...................................................13五、因地制宜...................................................14六、市场调节...................................................14七、资源整合。.................................................15八、稳定政策...................................................15九、应急预案...................................................15附录1、调研组成员信息.............................................16附录2：煤矿业主座谈会中的典型案例.................................17附录3：参会单位及企业名单.........................................20附录4：贵州省30万吨/年以下煤矿有序退出方案.......................223附录5：云南省人民政府办公厅关于进一步加快推进煤炭行业去产能工作的通知...................................................................27附件6：座谈会及调研照片...........................................29《关于认真贯彻落实煤炭去产能政策措施积极开展年30万吨以下煤矿分类处置工作的通知》社会稳定性风险调研报告为认真贯彻落实国家发改委等3部委《关于做好2019年重点领域化解过剩产能工作的通知》及国家发改委等4部委《关于加强煤矿冲击地压源头治理的通知》，更好地开展30万吨以下煤矿的处置工作，省社科院受省应急管理厅委托，于2019年5月29日--6月4日到宜宾市、广元市、达州市进行了调研。此次调研通过与市县级两级监管部门、县政府及多个煤矿企业座谈，并到部分煤矿企业进行走访，形成了如下调研报告：一、《30万吨/年以下煤矿分类处置工作方案》的实施面临的问题政府层面：（一）损失大，涉及利益群体多，易引起社会稳定风险关闭煤炭企业造成巨大经济损失，涉及的利益群体众多，易引发社会矛盾。受金融政策限制，小煤矿资金投入基本来源于地方金融机4构贷款、业主自筹或民间借贷，且债台高筑。例如兴文县，据初步统计，其县范围内30万吨/年以下的煤与瓦斯突出矿井银行借贷和民间借贷超过30亿元。“一刀切”关闭煤矿将直接给商业银行、煤矿业主或债权人带来巨大经济损失。同时，还涉及到煤炭职工的安置及利益等问题，将导致民间纠纷突出，不利于社会秩序稳定。（二）动摇区域经济发展尽管近几年煤炭产业在区域经济中所占比重有所下降，但在产煤大县中，煤炭产业仍然是县域经济的重要支撑。煤炭产业带动相关产业形成的增加值和对GDP的贡献明显。同时还行成了围绕煤炭产业延伸的经济链。因此，“一刀切”的关闭煤矿，将会影响当地工业发展，动摇当地经济。例如宜宾筠连县财政收入光煤矿创造的税收就曾高达6亿元，上一轮煤矿关闭后，经过几年产业转型发展，目前全县全部财政收入刚恢复到6亿元，煤矿的关闭将会直接导致地方政府的财政收入锐减。（三）引发民生问题煤矿关闭后，将导致有些地区煤炭资源短缺，且暂时无可替代资源。据调查，宜宾市近三年来煤炭年均需求1500万余吨，而全市煤炭实际产量在800万吨左右。如严格按现有产业政策关闭退出，宜宾市煤炭供应将出现较大缺口，尤其是铁路运输紧张时期或冰冻灾害等特殊时段，高寒山区老百姓烤火等生活用煤和烤烟用煤难以保障。5（四）部分地区可能面临返贫，影响脱贫攻坚工作的有效进程在四川一些贫困地区，煤矿是当地的主要产业，也是贫困地区农民增收的主要手段，尤其是在四川很多产煤大县，部分煤矿建设在少数民族偏远山区。达州万源市、宣汉县、宜宾兴文县30万吨/年以下煤矿，平均每个煤矿年工资支出在2000-3000万元左右，对当地村民脱贫致富做出了极大贡献。甚至有些煤矿所在村落的村民集体投资入股了煤矿企业。因此大批煤矿关闭后，会造成矿工失业，矿工家庭无收入来源，影响当地居民温饱，尤其可能会造成部分刚摘帽地区的村民返贫。企业层面：（一）煤矿去产能政策变化快，煤矿企业怨声载道从最初关闭3万吨/年以下产能煤矿，到关闭9万吨/年以下煤矿，再到关闭30万吨/年以下产能煤矿。关闭煤矿的标准不断提高，使得煤矿企业为保留下煤矿，而不断扩大产能追赶政策。各煤矿借款投资扩建刚完成或未完成，政策就发生变化，导致企业主的投入一步步扩大而收益甚微或未获取收益。宜宾市筠连县金久煤矿业主介绍，金久煤矿为响应政策，从2010年起，累计投入自有及借贷资金共计1.6亿元，由于资金及政策变化等方面原因至今尚处于技改和扩建中；煤矿一直处于未投产、未出煤状态，投入了大量资金，却一直因为政策6变动等因素未获取收益，业主一直承受着债务压力及支付欠付职工工资的压力。（二）限制许可证延续与支持机械化改造相冲突部分煤矿企业依据《关于开展煤矿机械化改造三年攻坚行动的实施意见》，申请机械化改造，并花费较多资金进行设计与改造。但安全生产许可证到期后，主管部门以各种理由要求补充材料或限制许可证延续，导致煤矿无法正常生产经营。珙县安福煤矿、旺苍县葡萄石煤矿业主在座谈中谈到，煤矿依据《关于开展煤矿机械化改造三年攻坚行动的实施意见》进行机械化改造，并将相关资料报省、市有关部门批准，刚刚获批不久，正组织实施机械化改造工作，改造尚未完成或刚完成，现在又要求关闭产能为30万吨/年以下煤矿，让煤矿业主无所适从；旺苍县葡萄石煤矿业主投入大量资金进行机械化改造，改造刚完成，安全生产许可证即到期，安全生产许可证得不到延续，直接导致企业无法正常生产经营。新五煤矿业主、碗厂河煤矿业主及川丰煤矿业主等在座谈会中谈到，安全生产许可证到期后，有关部门不准许延续，该做法没有任何依据，并认为有关部门不能因为即将下发的文件要关闭30万吨/年以下煤矿就不延续煤矿的安全生产许可证。（三）煤矿关闭无法律依据，煤企十分抵触煤矿业主在座谈中均谈到，现存煤矿均为经省市两级批准建设并经营的合法矿井，且矿井从未发生事故。若政府依据相关法律法规对7生产经营不合法规的煤矿进行处罚，包括责令停产停业等，煤矿业主不会有怨言。但如果仅因为煤矿产能不足30万吨/年就强行关闭合法经营的煤矿，做法于情于理均不恰当，且与党中央支持民营经济发展及依法治国的精神相违背。部分煤矿业主认为《30万吨/年以下煤矿分类处置工作方案》中要求关闭30万吨/年以下煤矿的做法与法律相违背，认为该文件不合法，内心十分抵触。宜宾市五星煤矿等业主在座谈会中表示，若政府没有法律依据强令煤矿退出经营，无疑是将煤矿业主逼向绝路，煤矿业主将通过行政诉讼等手段要求政府赔偿并对文件合法性进行附带性审查。玉竹山煤矿业主在座谈会中表示，越是遵纪守法经营，积极响应政府政策技改扩能的企业损失越大，若政府强令煤矿关闭退出，应当按照物权法等法律规定赔偿企业损失，而非简单以奖补资金的方式给企业一点补偿。（四）煤矿关闭损失巨大，矛盾尖锐大多煤矿经过几轮产能扩张，产能由3万吨/年提升至9万吨/年，部分煤矿提升至15万吨/年或21万吨/年。煤矿业主不仅投入了自有资本，同时通过商业银行贷款、民间借贷等渠道筹措资金投入煤矿扩能建设，煤矿企业平均负债5000万元左右，部分煤矿负债在1亿元以上。而煤矿退出奖补资金额度（或煤炭去产能指标交易价款）较低，与煤矿投入存在巨大差异，导致已关闭煤矿的债务不能得到有效清偿，煤矿业主将背负巨额债务。煤矿业主偿还债务压力巨大，民间纠8纷突出，部分债权人通过不法手段对债务进行催讨，不利于社会秩序稳定。（五）奖补资金未及时兑现，难以调动退出积极性多数煤矿业主在前几轮的煤矿退出工作中，关闭了其经营的部分煤矿，政府也承诺给予奖补资金，但由于奖补资金额度低且未及时兑付，致使煤矿业主相应政策关闭煤矿的积极性不高。其中玉竹山煤矿、五星集团、汪家沟煤矿等煤矿业主在座谈会中均谈到，曾配合政府工作，关闭了经营的部分煤矿，但政府承诺的奖补资金从关闭煤矿之日起至座谈会召开之日仍未足额发放至其账户，煤矿业主感觉政府在忽悠煤矿业主。其中玉竹山煤矿业主从2013年起，已关闭三个矿井，包括1个产能为9万吨/年的矿井及2个产能为15