第一部分安全风险分级控制辛广龙司长在太原讲话稿

—1—煤矿安全生产标准化新标准宣讲提纲国家煤矿安监局行业安全基础管理指导司司长辛广龙一、创建风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制的背景这次新修订的《评分方法》前两部分“安全风险分级管控”和“隐患排查治理”双重预防性工作机制对于政府部门来说是亮点，但对于煤矿企业来说却是难点。双重预防性工作机制是习近平总书记2015年10月份在政治局常委会上听取事故调查报告时提出来的，原话是:对易发重特大事故的行业领域要采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移。这里有两个关键点，第一个是“风险分级管控、隐患排查治理”，第二个是“推动安全生产关口前移”，“风险分级管控、隐患排查治理”的最终目的是推动安全生产关口前移。总书记提出这一要求以后，我们党和国家的重要文件以及一系列的会议纷纷提出在相关领域推动该项工作，所以在煤矿推行“双重预防性工作机制”就成为我们必须要完成的一项政治任务。为了做好这项工作我们对煤炭行业的现状进行了深入广泛的调研、分析、判断。在分析、研判过程中，逐渐体会到总书记提出的“双重预防性工作机制”是安全生产领域的一项重大理论创新，同时具有很强的操作性。回顾我国安全生产走过的历程，就能够知道为什么说总—2—书记的工作指示是一种理论创新。我们知道理论来自于实践，但反过来理论对实践的指导作用更强大。许多工作做不好，一方面是我们在实践过程中的方式方法有问题，但更多的是缺少理论指导。当前安全生产工作中最急缺的是安全生产理论，到目前为止，安全工作方面还没有形成完整的、系统的理论体系，仍然处于探索、完善阶段，所提出的各种理论或工作方法基本上是局部的、行业的、甚至是一种假设，不像我们的基础科学，如物理学的几大定律、爱因斯坦的相对论等都是很完整的理论体系。由于缺乏理论指导，本世纪初我们曾经经历过一段事故高发期，那期间国家局的工作人员主要任务就是应对事故后的调查处理，疲于奔命。痛定思痛，反思事故，吸取教训，安全生产领域提出了安全生产要从事故后的应对向事故前的预防转移的工作总要求，出台了“隐患排查治理”工作机制，实现了安全生产的第一次关口前移。这一转变带来了煤炭行业安全状况的明显好转，全国煤炭行业事故死亡人数由2002年的6995人降到2015年的598人、2016年538人。虽然事故总量和死亡人数实现了大幅度下降，但重特大事故的多发势头却没有得到有效遏制。同时，在事故总量已明显处于低位的状态下，继续下降也遇到了巨大阻力，如何扭转目前的安全生产状况？虽然我们上下都在积极探索，但始终没有一种有效的办法，此时，总书记提出了“风险分级管控、隐患排查治理”双重预防性工作机制，把安全生产关口从“事故隐患”产生后向“事故隐患”产生前转移，在“事故隐患”尚未形成之前予以干预、予以消除，为安全—3—生产工作实现了重大转变，提供了遵循，指明了方向，虽然这种转变在短时间内我们还难以看到显著的成效，但相信3--5年后一定会得到印证。那么如何构建“双重预防性工作机制”？建成什么标准的“双重预防性工作机制”？考虑到大多数煤矿尤其是小煤矿对“风险分级管控”的概念和要求比较陌生，了解不深不透，缺乏应有的工作基础，我们确定了三个原则：（1）推进“双重预防性工作机制”建设过程中，不应该或尽可能少的给煤矿企业增加负担，不应该以煤矿企业工作量的大增作为代价；（2）制定“双重预防性工作机制”制度文件应该简便可行，便于操作；（3）“双重预防性工作机制”推进建设过程中，应尽可能与现有工作相结合，不打破煤矿现有的工作格局，尽量避免要求煤矿企业另起炉灶。基于确定的三个原则，我们对相关的信息进行了梳理，发现现行的《煤矿安全质量标准化》在煤矿企业广受欢迎，无论是管理部门、技术人员还是煤矿职工都特别熟悉，对煤矿企业的安全工作有着极大推动作用，工作基础十分扎实。因此决定把“双重预防性工作机制”的建设推进与现行的《煤矿安全质量标准化》相结合，形成“三位一体的工作体系”，不仅实现了与三个原则的有机结合，同时也实现了对“双重预防性工作机制”落实情况的量化考核。这就是《煤矿安全生产标准化》设置“安全风险分级管控”和“事故隐患排查—4—治理”两个专门章节的背景，其中“安全风险分级管控”是全新的内容，“事故隐患排查治理”只是把原来《煤矿安全质量标准化》里面的一些内容重新规范，系统的组合在了一起。二、修订后的《评分方法》体现的主要特点1．明确了煤矿安全生产标准化工作的定位。《安全生产法》第四条规定：生产经营单位必须推进安全生产标准化建设，法律规定了生产经营单位开展安全生产标准化建设的法定义务。政府部门的职责之一就是督促企业全面贯彻落实国家安全生产法律法规、政策方针，那么，根据《安全生产法》，和其他一系列的中央政策文件，尤其是近期颁布实施的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》关于“要大力推进企业安全生产标准化建设，实现安全管理、操作行为、设备设施和作业环境的标准化”的规定。政府监管部门必须履行监督生产经营单位落实《安全生产法》所规定的推进安全生产标准化建设的法定责任和义务。如何对煤矿企业执行法律情况进行有效监督检查，我们制定了“煤矿安全生产标准化”这么一个标准。目的就是：为企业执行法律规定提供遵循、为政府监管部门开展监督检查提供依据。标准化考核定级及动态监管工作是行政管理部门的一项日常行政管理工作，它不是行政许可。2.充分依托现有的工作基础。在新的标准中，新设了“风险分级管控”和“隐患排查治理”两部分内容，权重值各设10分，传统的安全质量标—5—准化部分的权重值保持了80分，充分尊重了煤矿现行的工作体制，依托现有的工作基础。3.扩大了标准化考核范围，提高了工作层级。大家重点看第二章新增设的“风险分级管控”，该部分的全部内容都是规定煤矿决策层来完成，增加这部分内容后，即将传统的安全质量标准化工作的考核对象或要求对象由普通职工、班组、区队，延伸到了矿分管负责人、主要负责人，实现了标准化工作从矿级领导到岗位职工的全覆盖，可有效地提高煤矿主要领导对标准化工作的重视程度。今后，矿级领导也会因为标准化等级的变化受到奖励或惩罚。4.把“双控机制”的工作要求落实到所有专业。虽然说煤矿对风险的概念不是太了解，但“安全风险分级管控”对煤矿企业来说并不陌生，其实我们所有在煤矿工作的同志早就参与到或已经做了很多风险方面的工作，只是我们没有把它上升到风险的概念上来。新矿井建设前要进行勘探，根据勘探情况形成地质报告，根据地质报告进行矿井设计，灾害点和灾害形式不同，选择的开拓方式、生产布局就不同，这就是风险辨识管控的过程；生产过程中，在水平延伸、新采区的准备、新工作面的准备之前，任何企业都会召开若干次会议，进行分析、论证，确定方案，确定措施，这个过程也包含了“安全风险分级管控”的内容，等等。只是目前煤矿企业进行的这些探索多是从治理灾害、解决安全问题出发，既没有形成相应的理论体系，也没建立相应的工作机制。—6—大家可以看到在《煤矿安全生产标准化》各专业中有一项内容：“工作要求”，它的后面都用括号标注了“风险管控”，这是因为“工作要求”中的内容大部分跟风险管控的要点是重合的，将“工作要求”放在隐患环节里面就是隐患治理的措施，放在隐患治理之前就是风险管控的措施，这样设置也就把“安全风险分级管控”和“事故隐患排查治理”两项工作要求纳入到了各个专业，便于我们考核比对，实现了双控机制在各个专业的落实。5.突出制度建设要求。我们将“风险分级管控”和“隐患排查治理”两部分的重点放在如何建立工作架构和工作机制方面。这两部分内容实际上是告诉煤矿需要做什么、谁来做、怎么做，辨识成果如何应用等问题。煤矿企业按照对应的条款“照方抓药”即可建立“风险分级管控”和“隐患排查治理”基本框架。对于具体的风险如何管控、隐患如何治理管控则在后面的安全生产标准化个专业中体现。与此同时在设置“风险分级管控”时我们定位在防范和遏制重特大事故上，并对一些具体内容作了简化，以便给予煤矿企业、地方主管部门充足的政策空间。主要体现在：一是抓大放小，突出对瓦斯、水、火、煤尘、顶板、冲击地压（顶板事故中更为特殊的一种）及提升运输系统（5＋2）等容易引发重特大事故的危险因素进行辨识和管控。对于煤矿大量存在的一般风险没有涉及。二是抓住了关键人物，目的是督促煤矿决策层尽快树立风险理念，也就是我们的决策层首先要把关口前移，通过决策层引领执—7—行层和操作层。“安全风险分级管控”的具体内容中，所有的责任主体全部是矿级领导，分管负责人、主要负责人，大体上涉及15个人左右，没有涉及区队长或具体岗位人员，不涉及众多的岗位人员。三是没有直接明确分级的要求、分级标准，也没有给出具体的风险辨识方法，仅通过内容的设置体现出重大安全风险的概念，只分为重大风险和其它风险两类。其它风险是否需要再分级，各级风险的认定标准是什么，用什么方法进行辨识等等，都没有做出具体要求，这样处置，是为了给予煤矿企业和地方监管部门充分的政策空间，可以更加结合当地的特点。在这里特别强调一点：“风险分级管控”的重点是风险辨识结果的应用，如果辨识结果不能很好的应用，则辨识就没有任何意义，肯定得不到高分。6.调整了申报标准化等级的基本条件。目前设置了4个基本条件：（1）采矿许可证、安全生产许可证、营业执照齐全有效；证照不全就是非法煤矿，根本就谈不上等级的申报认定。（2）矿长、副矿长、总工程师、副总工程师（技术负责人）在规定的时间内参加由煤矿安全监管部门组织的安全生产知识和管理能力考核，并取得考核合格证；这是应对《安全生产法》培训制度调整后加强事中事后监管提出的，也是从源头上提高办矿水平的一个措施（3）不存在各部分所列举的重大事故隐患;—8—各部分列举的重大隐患来源于安监总局第85号令，但只是85号令其中的一部分，不是全部。（4）建立矿长安全生产承诺制度，矿长每年向全体职工公开承诺，牢固树立安全生产“红线意识”，及时消除事故隐患，保证安全投入，持续保持煤矿安全生产条件，保护矿工生命安全。这里只明确要求承诺和承诺的具体内容，承诺的方式方法并没有具体规定，企业可以根据自己的具体情况自主决定，发布公告可以、公告栏也可以、显示屏也可以、职代会亦可以等等。7.增加了“岗位达标”的要求。岗位达标是标准化工作中的重要组成部分，之前的《评分方法》中这方面的内容不全，这次修订中，我们增加补全了岗位达标的内容。各专业都设置了岗位规范工作内容，对岗位人员行为进行规范。8.《评分方法》对不同等级的煤矿影响程度不同。《评分方法》修订完成后，我们组织人员在煤矿现场进行了测试。测试表明，新设的内容包括传统专业内容的调整对一级标准化矿井影响不大，但对于刚刚达到90分的肯定会有影响；对于三级标准化矿井影响比较大，由于对新增内容接受度不高，其实际测评得分下降较为明显，部分73分以下的三级标准化矿井，如果不经过努力，将很难保证三级。这也是一个政策出台的导向，鼓励保护先进，打击落后。三、《定级办法》主要条文的释义—9—这次修订形成的《定级办法》共13条，内容主要是标准化工作的名称、等级标准、评审程序、有效期设定、动态监管等内容，同煤矿企业执行过程中密切相关的主要有以下几条：第二条明确了新办法的适用范围，即适用于全国所有合法的生产煤矿。建设矿井可以参照，但不能用这个办法给建设矿井定级。第三条给出了考核定级的工作依据，即考核定级时依据的分值是通过执行《煤矿安全生产标准化基本要求及评分方法》取得的。第四条明确申报安全生产标准化等级的煤矿必须同时具备《评分方法》设定的4个基本条件，只要4个条件中有任何1条不能满足，则申报矿井就失去了考核定级的资格。第五条明确将煤矿安全生产标准化等级分为一级、二级、三级3个等次，所应达到的标准为：一级：煤矿安全生产标准化考核评分90分以上（含，以下同），井工煤矿安全风险分级管控、事故隐患排查治理、通风、地质灾害防治与测量、采煤、掘进、机电、运输部分的单项考核评分均不低于90分，其他部分的考核评分均不低于80分，正常工作时单班入井人数不超过1000人、生产能力在30万吨/年以下的矿井单班入井人数不超过100人；露天煤