税收业务活动流程再造工作基本框架

税收业务活动流程再造工作基本框架一、问题的提出近年来，我国税收征管经历了一系列改革，并取得了显著成效。从征管、稽查两分离，到征、管、查三分离；从管户制到管事制；从税务机关对纳税人“保姆式”管理，到纳税人依法自觉主动申报纳税；从手工操作到初步自动化办公；从分散的征收，到相对集中的征收，税收管理的专业化水平不断提高，税收执法的规范性不断增强。但由于是在“基本上不相信纳税人能够依法纳税的主观判断”的传统征管工作观念和以手工操作为主的基础上建立的税收征管体制，解决一个问题往往需要牵涉很多岗位、部门和管理层级，税收管理工作中存在较为严重的重复、繁琐、掣肘和浪费的现象，税务机关疲于应付繁琐的日常事务，很多制约与监控仅有其名而无其实，有效的制约为很多形式上的制约所掩盖和挤占。同时，以职能为导向的管理方式，使税收业务工作的流程散布于各种职能部门之间，流程运转环节多、周期长、人力资源浪费现象较为严重。所有这些，使税收管理的效能降低、服务能力下降、监控乏力。与此同时，随着市场经济和新技术的发展，特别是我国加入WTO，使税收工作遇到了前所未有的挑战（图1-1）。具体表现在：——来自纳税人的挑战：对税务管理效率的要求、对公正、公平、公开的执法行为的要求、对税收服务质量的要求、对降低办税成本的要求。——来自政府的挑战：对税收风险防范能力的要求、对经济发展支持和推动的要求。——来自经济全球化的挑战：一方面，跨国公司日益增多，跨国经营行为日益频繁，另一方面我国必须按照国际规则办事，不断增强税收政策与税收管理的透明度和可预见性。这一点，在我国加入WTO以后显得尤为明显。——来自新技术的挑战：被称为第三次产业革命的信息革命，使人类处理和传递信息的方式获得巨大进步，冲击着每一个行业。税收征管工作对信息化的依赖越来越强，电子商务的出现，又使税收征收管理工作面临新的课题。新的挑战要求税务部门必须对自己的价值观念进行重新定位，树立新的“公平、公正、公开地服务于经济发展，服务于纳税人，服务于全社会”的价值观，确立“依法治税，从严治队”的工作方针和“科技加管理”的税收管理理念。我们根据国家税务总局《2002—2006中国税收征管战略规划纲要（征求意见稿）》的初步意见，引入战略管理的工作机制，吸收国际管理的成功经验和管理学研究的最新成果、借鉴国际税收征管方面的有益做法，结合我市税收征管工作的实际，采用技术推动策略促使税收征管业务需求的优化与简化，实施对税收业务流程的再造，将税收管理的模式由职二、总体构想流程再造是源于80年代初美国的一场管理革命，是美国主要工业企业在学习日本制造业全面质量管理（TQM）、精益生产（LeanProduce）、及时制造（Just-in-time）、零缺陷（ZeroDefect）等优秀管理经验的基础上发展出的一种全面变革企业经营、提高企业整体竞争实力的变革模式。我们将流程再造的概念移植到税收管理工作中，用一种全新的与以往完全不同的思路解决困扰税收征管工作的一系列问题，一方面着重从外部审视税收管理活动，分析和诊断旧流程的不足，在充分体现规范执法和分权制约思想的基础上，最大限度地提高税收行政工作效能、为纳税人提供有效的、公正的、节约的和快捷的税收服务，另一方面充分运用信息化的最新成果，把流程再造建立在对信息技术的充分运用上，从而赋予流程再造以新的内涵。首先，解决“科技加管理”的问题，实现人机最佳结合。“科技加管理”，并不是科技与管理的简单捆绑，而是科技与管理最优组合，是充分利用现代信息技术，为税收征管提供现代化手段，同时在管理理念、管理模式、管理方法上实现创新，使之与现代化的征管手段相匹配。我们运用“IT/过程分析”技术把流程按照活动的性质、处理的对象、涉及的范围以及机构特征性等进行分类，描述每一类流程的需求，确定出满足这些需求的信息技术能力，从而把信息技术提供的潜力与税收业务流程联系起来。最大限度的实现信息载体的电子化，在此基础上实现传输手段的网络化、信息共享的最大化。充分运用计算机技术对税收征管的海量数据进行存储、分析、比较、判断，并实现对流程的监督和控制。发挥信息系统的预警提示、比对分析、综合评价、监督控制、指导教化、报表生成等作用。其次，将“集约化”原理导入税收征管工作，实现税收成本的最小化。在传统的征管模式和管理理念中，税收成本被长时期忽略，即使在近年的改革中开始注意到征收成本问题，但我们仍不能找到一种可能的方法来计算或考核税收的征收成本。更没有找到一种集约化的税收管理模式。“集约化”原理是指“合理地配置各种资源，形成精细的分工，紧密的联系和有效的制约，以最小投入求得最大产出的组织社会化大生产”。我们按照税收征管专业化要求，在信息化的支持下，按照优化、简化以后的征管业务流程将行政执法的各个工作环节分解到信息系统的“流水线”上，启动流程的条件一旦具备，相应的流程立即被触发或激活，税收业务工作按照事先设定好的标准和时序进行运作，直到流程的终点——结果的出现。在实际运用中，对类似的税收业务活动进行合并、充分运用信息化的成果、最大限度地减少工作流转的环节等等，都是十分有效的降低税收成本的方法。第三，建立面向流程的新的管理模式。再造不仅是机构调整，也不仅是减员增效，甚至也不是单纯的重新设计流程，所有这些都不足以涵盖再造的最终目标——将管理模式由职能导向型转变为流程导向型，紧紧围绕流程而不是职能来规划税收工作。在职能导向的管理模式下，每个处理节点是对上级负责，是“要我做”，而在流程导向的管理模式中的每个处理节点对流程负责，是“我要做”。让人们从“要我做”到“我要做”，这是流程再造的最高境界。在职能导向的管理模式中，信息的传递方式是成树状结构（图3-1），信息传递的环节多、信息传递的周期长、信息失真率高。而在流程为导向的管理模式中，信息的传递是横向的、扁平的（图3-2），信息传递的环节少、周期短、失真率低。第四，明晰流程与岗责体系的联系与界限，使流程与岗责体系在更高的层次上相互兼容、衔接。流程，说简单一点就是做事情的顺序。岗责是建立在流程之上，是流程规定的某岗位在整个流程中应做的工作和应负的责任，具体讲应详尽包括各项税收征管工作的职责、分工、标准、操作、权限、程序、联系、制约、考核、评价等项具体内容。流程所分配的每一个岗位应有职责的在机结合就是岗责体系。税收征管的岗责体系，相当于税收执法“产品”的ISO9000质量认证体系。在对流程的描述中，不以岗位作为基本单元。而是将“税收事务处理节点”作为流程描述的实质性操作的基本单元，还流程以本来面目，这样既便于对流程进行总体分析与描述，又可以给岗责体系的制订以应有的空间，从而实现流程与岗责体系在更高层次上的相互兼容与衔接。能导向型转变为流程导向型。三、操作性原则实施流程再造的操作性原则有七个，坚持这七个原则才能保证流程再造的实际效果：1、围绕结果，而不是工序进行组织。所有流程或者直接、或者协助其它流程，关联着客户（对税务部门来说就是纳税人、政府及社会）及其需求——结果。所以流程再造的原则是关注结果。在旧的价值观念和管理模式下，我们更多的是关注工序，只要工序合法，结果如何并不重要，这就是税收行政效率低的根本原因。我们所说的结果，应该是税收征管行为对纳税人、对政府、对社会产生的影响。衡量税收征管行为的结果好坏的标准有四：合法的、有效的、节约的、快捷的。2、让结果的利用者实施工序，使责任和利益相统一，既调动工序实施者的积极性，又使流程成为有人负责的过程，避免了相互推诿和扯皮。3、在真正产生信息的实际工作中处理信息。信息在传递过程中的缺失和曲解，一直是困扰管理的问题。这个问题的解决有两个方法：一是运用计算网络，使信息在传递速度和质量上得到前所未有的飞跃。二是通过对流程的重组使信息的产生和传递之间的连接方式更为合理。4、将不同地域上的资源当作集中资源利用，没有必要在开展业务的所有地方都配置重复的资源。信息技术的发展，使税收征管信息在最大的范围内实现共享，为资源（既指信息资源，也包括人力资源，人力资源外化为智力资源再转化为信息资源）的充分利用提供了条件。5、把类似地活动的过程联系起来，而不要等各项活动结束后把所有的结果拼凑起来。6、在工作决策中，让工作过程实现自我控制，以减少税收执法行为的随意性，防范税收征管风险。7、从信息源一次性捕捉信息。通过对信息的分析，将信息进行分类，对相对固定的信息采取一次捕捉长期使用，除非出现纳税人申请变更；对动态信息，可以规定信息时效，在时效期内可以反复使用，对变化快的信息采取即采即用的办法，确保信息的真实有效。从信息源一次性捕捉信息可以避免纳税人重复报送相同（指附载的信息相同）的资料，和税务机关对同一纳税人因调查不彻底而形成的重复调查。四、对流程的描述（一）以“税收事务处理节点”作为税收业务流程构成的实质性要素。“税收事务处理节点”是指完成税收业务事项所经过的实质性操作环节。在新的流程中，我们将税收事务处理节点分为5种：受理、调查、核批、评估、稽查。所有税收事项都是在这5个或其中几个环节的流转过程中完成的。受理作为一个税收事务处理节点，是税务机关面向纳税人的一个界面。一方面它是一个入口，纳税人申办的所有税收事项，经过它启动相应流程，直到事情办结；另一方面，它也是一个相对独立的处理单元，在网络和信息系统的支持下对纳税人申办的大部分事项直接办结。受理节点可以根据所处理的税收业务事项进行分类。如：登记认定、纳税申报、认证报税、税款征收、发票售销、代开监开、税控发行、税收咨询等等，。调查节点主要是对纳税人有关事实情况进行描述和确认，对系统监控以外应税行为的巡查，和税收事项的告知、税务文书的送达、保全强制措施的实施执行、纳税人办税行为的预警提示等。其工作可以因系统指示而起（调查）也可以因工作质量要求而起（巡查），还可以因纳税人的行为而起（执行）等。核批节点，主要是通过对调查情况的进行综合分析，以判定税收定额、预缴税额（延期申报）、应纳税额（核定征收）等税收量化指标，进行供票资格、应纳税种、征收方式、信誉等级等的认定。核批着重对例外的和法定的事项进行核批。其中一般性判断由计算机提供建议值，在建议值范围内的，由受理节点和直接处理，以提高工作效率。评估节点，主要根据系统提供的与纳税人相关的各种信息，运用特定的软件结合人工，对纳税人申报纳税的真实性和有效性进行评估，并通过约谈和案头审计等形式对纳税人申报纳税的真实性和有效性进行核实，以减少涉税违法犯罪现象的一种方法。对纳税评估过程中发现的疑点难点问题转稽查节点进一步深入检查。税收稽查节点，是对稽查部门处理税收事宜的概括性描述。主要分为:选案、稽查、审理、执行4种。实际上我们在考查流程必须要经过的环节时，真正影响运转时间和信息传递质量的环节是“税收事务处理节点”，和非电子的信息传递，在新流程中，我们着力减少的的也是这些环节。（二）对信息传递的方式进行区别。信息传递的方式有很多种。信息传递传递方式很大程度上取决于信息的载体，根据信息的载体的不同我们将信息流分为电子信息流和非电子信息流。毫无疑问电子信息流是通过网络进行传输的，传递速度快，无失真现象，对电子信息流的传输时间可以忽略不计，在新流程中，在税务部门内部的信息流均为电子信息流。非电子信息流，就是需要用纸质资料或其他人工方式进行的信息传输。（三）计算机智能判断和系统的监控在流程中的运用新流程充分考虑了信息化对流程的影响，由于有的流程因计算机智能分析和判断的结果不同，信息的流向就不同，因此在新流程中，我们加入了计算机智能判断和监控这些单元。（四）对流程要素和其他流程描述元素以不同图示进行标识为了准确表示流程，我们对流程要素和其他流程描述元素，用不同的图示进行标识，见下图。四、流程再造（一）对流程运转环节的减并一是撤消纯人工的信息流转环节。我们将旧流程中的纯人工的信息流转环节全部撤消，在实际工作中，主要是原来各分局的综合股的信息流转职能。二是对审批环节的减并与审批权的上收。在旧流程中，有大量的审批环节。在实际工作中，有不少审批并无多大现实意义，我们将这些审批一部分交由受理人员直接行使，一部分是对信息的