第2章-公共管理理论的形成与发展

公共管理学第二章公共管理理论的形成与发展一、传统范式：公共行政学1.公共行政理论的萌芽行政研究最早在德国获得发展，是德国高度集权、“开明专制”的政治体制力图加强自身行政效率的反映。具体成果主要有两个方面：一是对“政治”和“行政”这两个概念作了清晰的划分，明确了“政治”和“行政”这两个领域之间的内在联系和区分；二是初步建构起了行政研究的体系，将行政组织、行政行为和行政法规定为行政研究的主要对象。德国行政研究的这些成果，标志着公共行政学的萌芽。一、传统范式：公共行政学2.公共行政学的形成1）政治与行政二分2）官僚制理论3）科学管理理论一、传统范式：公共行政学2.公共行政学的形成1）政治与行政二分政治是“在重大且带普遍性的事项”方面的国家活动；行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动”。公共组织及其管理人员能够且必须以最有效率的方式行政。一、传统范式：公共行政学2.公共行政学的形成2）官僚制理论有史以来的社会组织分为三种形态：神秘化组织、传统组织和合理-合法化组织。建立在合理-合法化组织基础上的官僚制有以下优点：合理的分工、层级节制的权力体系、依照规程办事的动作机制、形式正规的决策文书、组织管理的非人格化、适应工作需要的专业培训机制、合理合法的人事行政制度。也存在以下缺点：压抑了人的积极性和创造精神，公务员成了为没有精神的专家、没有情感的执行者，只会机械地例行公事。一、传统范式：公共行政学2.公共行政学的形成3）科学管理理论对工人提出科学的操作方法，以便有效地利用工时提高工资；对工人进行科学的选择和培训。制定科学的工艺规程，使工具、机器、材料标准化，并把作业环境标准化用文件形式固定下来。实行具有激励性的计件工资报酬制度。管理和劳动相分离，把管理工作称为计划职能，工人的劳动称为执行职能。一、传统范式：公共行政学3.公共行政学的完善怀特于1926年出版的《行政学导论》率先提出一个比较完整的行政科学理论体系，成为西方行政学发展史上的第一部系统性教科书，标志着公共行政学成为一个完善的科学体系。公共行政学的研究对象和研究范围：国家政府中的市政、联邦或联邦行政；行政中的各种问题，包括公务员才能的发展，公务员工作的胜任、廉洁、负责、合作，财政，监督、领导资格，纪律以及各级政府的行政程序等。研究目标：探讨在极限范围内最有效地利用一切资源，以最敏捷和最经济的方式圆满完成政务计划，通过政务的有效推行和管理，防止行政权的滥用。1.公共管理学兴起的背景1.1传统公共行政模式遭遇实践困境1）20世纪70年代开始，西方国家财政开支持续攀升导致政府财政出现危机；2）公共行政效率低下，公共服务质量下降又使西方国家政府面临管理危机；3）财政危机和管理危机又直接导致西方国家政府的合法性危机。二、当代形态：公共管理学1.2西方政府改革实践1）英国先行：1980年，撒切尔政府推行进行“财政管理创新”为中心的改革，其后梅杰政府（“公民宪章运动”）、布莱尔政府（“第三条道路”）继续推进政府改革。2）新西兰、加拿大、美国随后。二、当代形态：公共管理学1.3传统公共行政学面临解释难题1）政治-行政二分法被广泛质疑，官僚制理论逐渐过时，科学管理理论在公共行政领域遇到人文主义抨击。2）难以解释政治改革实践中的经验与趋势，更无益政治改革运动的发展。3）新的经济学和政治学理论，为公共行政学提供了新的思想原则和思考方式。二、当代形态：公共管理学2.公共管理学的理论特征1）以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念；2）治道变革，政府职能由“划桨”转为“掌舵”；3）公共管理中引入竞争机制；4）重视效率追求；5）改革公务员制度；6）创建有事业心和有预见的政府。二、当代形态：公共管理学3.公共管理学的发展趋势1）“新公共管理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的严峻挑战，它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。2）“新公共管理运动”尚处在艰辛的探索之中，还没有形成一种固定统一的模式，“新公共管理运动”本身还远非完美，还存在着不少批评和毋庸置疑的问题。但公共管理学与“新公共管理运动”的互动模式已经取代了公共行政学与旧公共行政模式。二、当代形态：公共管理学1.中国公共管理学科沿革1）早期萌芽：19世纪末20世纪初，一些学者首先翻译和引进了国外的一些行政学著作，如《行海要术》、《行政纲目》、《行政学总论》。20世纪30年代，最早的著作有1935年张金鉴的《行政学的理论与实际》和1936年江康黎的《行政学原理》等。2）恢复与重建时期（1982至1991）：1986年在高等教育政治学一级学科中设置行政学或行政管理二级学科。3）规模扩张阶段（1992至1996）：政府体制改革、建立公务员制度，行政管理学教育从高等院校扩张到继续教育，1994年建立国家行政学院。4）转型发展的新阶段（1997至今）：1997建立公共管理一级学科，2000年举行第一次MPA考试，普通高等教育相关专业扩招，学科研究内容与国际完全接轨。三、公共管理理论在中国的发展2.当代中国公共管理的转型1）公共管理理念的形成与强化；2）公共管理职能的转变；3）公共管理关系的调整；4）公共管理效能的提高。三、公共管理理论在中国的发展本章知识结构图传统范式：公共行政学当代形态：公共管理学公共行政理论的萌芽公共行政学的形成公共行政学的完善1.政治与行政二分2.官僚制理论3.科学管理理论公共管理理论在中国的发展公共管理学兴起之背景公共管理学理论特征当代中国公共管理的转型中国公共管理学科沿革公共管理学的发展趋势1.恢复与重建时期2.规模扩张时期3.转型发展的新时期【思考题】1．简述传统公共行政学的理论基础。2．概述新公共管理运动的主要内容。3．公共管理学的理论特征有哪些？4．当代中国的公共管理发生了哪些变化？【扩展阅读】关于公共行政学的奠基性著作，可阅读美国行政学家伍德罗•威尔逊的《行政学之研究》（《国外政治学》1987年第6期）；澳大利亚学者欧文•E•休斯的《公共管理导论》；国内关于此方面的研究主要有薛澜的《公共管理与中国发展——公共管理学科发展的回顾与前瞻》以及王海燕的《我国公共管理发展的历程、成就与经验教训》。