对我国矿山地质环境保护工作的对策建议

对我国矿山地质环境保护工作的对策建议梁凯1,2，兰井志2，郑伟2（1.北京大学地球与空间科学学院，北京100871；2.中国国土资源经济研究院，北京101149）摘要：我国矿山地质环境问题主要有环境污染、环境与资源破坏、矿山地质灾害三大类。我国矿山地质环境保护工作存在的主要问题：①监管机制不完善，监督管理职能相互脱节，相关法律法规体系不健全，执法能力有待提高；②矿山地质环境治理资金缺乏；③矿山地质环境治理的相关技术标准数量少，覆盖面窄。文章从加强管理、资金筹措和技术标准等三个方面提出了有针对性的对策建议。关键词：矿山地质环境保护；管理；技术标准中图分类号：X45；TD167文献标识码：C文章编号：1672-6995（2007）11-0019-031我国矿山地质环境问题的分类矿产资源是人类赖以生存和发展的物质基础，是人类生产资料和生活资料的重要来源，随着工业化进程的加快，社会对能源和原材料等矿产品的需求大量增加，矿产资源已经成为决定经济繁荣、社会进步和国家富强的重要因素之一，也是国际政治、经济、贸易乃至科技文化交往的重要物质手段。随着我国矿产资源开发规模的增大，矿山地质环境问题日渐突出，而采矿和选矿作为矿产资源开发过程中的主要活动对矿山地质环境产生了多方面的影响。归纳起来，矿山地质环境问题主要有环境污染、环境与资源破坏、矿山地质灾害三大类（见下图）。矿山地质环境问题的主要类型图*作者简介：梁凯（1967-），男，河北省三河市人，中国地质大学（北京）博士，北京大学博士后在站，中国国土资源经济研究院研究员，标准化研究中心主任，主要从事国土资源经济研究和国土资源标准化工作。矿山地质环境问题主要类型环境与资源破地形地貌破坏矿产资源破坏植被破坏土地占用水土流失水资源破坏环境污地下水污染土壤污染矿山地质灾害滑坡泥石流地面塌陷崩塌煤层自燃矿井突水排放尾矿排放污水疏干排水开拓回采排放废石开拓回采矿产资源开发活动选洗矿石地下开采露天采矿排放废石地表水污染2我国矿山地质环境保护工作存在的主要问题2.1矿山地质环境保护管理方面存在诸多问题2.1.1基层矿山管理部门和企业业主的环境保护意识薄弱地方政府在宏观决策中，重资源开发、轻矿山地质环境保护，导致基层矿山管理部门和企业业主重生产、重安全，轻矿山地质环境保护，矿山环境保护意识还没有真正树立起来。基层各级矿山管理部门只注重业务管理，忽略了对地质环境的管理和监督，不少工矿业主重生产、重利润，在生产过程中，没有考虑矿山地质环境的资金投入。主要表现为：矿山环评和环保“三同时”执行率很低。2.1.2矿山地质环境保护工作监管的机制还不完善矿山地质环境保护的工作涉及到环保、国土、安监等诸多行政部门。国土资源部门负责对在自然保护区、风景名胜区、重要生态功能区以及生态环境敏感区等禁采区内违法采矿等违法行为的查处工作；安全生产监督管理部门加强对矿山安全生产的监督管理，督促、直到矿产资源开发单位落实、完善各项安全生产措施，着力查处不符合基本安全生产条件的矿山企业；环保部门负责查处群众反映强烈的破坏生态、污染物排放严重超标，危害人民群众身体健康的矿产开发单位的环境违法行为，检查矿产开发单位环评，“三同时”的执行情况，矿山采、选、冶生产过程中废水处理、再利用以及固体废弃物无害化处置的情况，以及矿区水土保持、土地复垦和植被恢复情况。由于我国的矿山地质环境保护工作涉及到多个部门，尚未形成完善的职责明确，分工协作，形成合力、加强联合执法的矿山地质环境保护工作的新机制。2.1.3矿山地质环境保护的法律法规体系不健全，执法能力有待提高在国家现行的法律规章和条令条例中，矿山地质环境保护方面的相关的法律法规还不完备，“谁开发、谁补偿、谁破坏、谁恢复”的原则还未在具体的法律法规中得到体现，法律依据是当前矿山地质环境执法中亟待解决的问题。同时基层矿山地质环境保护的执法能力还很薄弱，表现在：一是地方矿山地质环境执法机构不健全，大部分省、市没有单独设置矿山地质环境保护和执法机构；二是相关的执法人员的业务素质和业务能力亟待提高，表现在为数不多的矿山环评中，未突出矿山地质环境的环评特点，在环保“三同时”的执法检查中，过分偏重工业污染而忽略了矿山地质环境，还不能用生态环境的标准去进行执法检查。2.1.4矿山地质环境的监督管理职能相互脱节目前，国家环保总局在地质环境的监督管理上，项目审批、环评和监督上分属于环境评价管理司和自然生态保护司，国土资源部对矿山地质环境管理的职能还没有明确，具体到各省环保局，项目审查、环评与监督分属不同处室，造成了管理和监督相互脱节，采矿许可证和环境许可证审批相互脱节，造成审批不管监督，监督无法真正履行的被动局面。具体到矿山项目的环评上，还没有突出地质环境的特性，不能从源头上把住地质环境关，履行地质环境保护职能的不能真正履行其职责，不能实现矿山项目建设前期和生产过程的全程监督。2.2矿山地质环境治理资金缺乏矿山地质环境问题产生的根源在于对矿产资源的开发和利用违背了生态环境规律。矿山地质环境问题分为环境污染、环境与资源破坏和矿山地质灾害。环境污染包括地表水污染、地下水污染和土壤污染。环境和资源破坏包括地形地貌破坏、矿产资源破坏、植被破坏、土地占用、水土流失和水资源破坏；矿山地质灾害包括滑坡、泥石流、地面塌陷、崩塌、煤层自燃和矿井突水等。目前我国矿山地质环境问题很严重，尤其是煤矿矿山开采沉陷问题、金属矿的水污染问题、建材矿山破坏地形地貌等问题，已经到了非治理不可的地步。但是，我国矿山地质环境治理的资金缺乏，尤其是老矿山、闭坑矿山，由于矿产资源开发已濒临枯竭，而企业负担又过重，经济效益差，加之历史上的欠账太多，致使企业无力恢复与治理已破坏的矿山地质环境。2.3矿山地质环境保护技术标准方面存在的主要问题2.3.1标准数量少，覆盖面窄，亟需制定的标准数量众多矿山地质环境保护工作涉及到矿山地质环境调查、评价、监测以及矿山地质环境保护以及合理利用等方面，而目前我国矿山地质环境保护方面现行有效的标准主要包括矿区水文地质工程地质勘探规范、区域水文地质工程地质环境地质综合勘查规范等，总计20项左右，标准从数量上来说实在太少，而且主要集中在矿山地质环境的调查方面，而与矿山地质环境评价、监测以及矿山地质环境保护与合理利用相关的标准几乎没有，亟需制定的标准数量众多。2.3.2技术标准的内容不够全面，适用范围相对狭窄由于当前我国的矿山地质环境保护涉及到环境保护、国土资源管理和安全监察等部门，各相关部门依据各自职责制定和实施技术标准，未能进行充分和有效地协调，导致我国矿山地质环境保护技术标准的适用范围相对狭窄；同时由于各部门在技术标准的广泛征求意见阶段未能充分发挥信息化和网络化的优势来促进标准反馈过程的现代化，导致我国矿山地质环境保护标准的技术内容不能够全面和充分反映社会公众对矿山地质环境保护工作的要求，难以满足当前和一定阶段我国矿山地质环境保护工作的现实需求。3加强我国矿山地质环境保护的对策建议进入21世纪，我国已经进入全面建设小康社会、工业化和城市化加速时期，对矿产资源的消耗与日俱增，提高环境质量的要求，也更加迫切，发展与环境的矛盾日趋尖锐，因此，必须加强我国矿山地质环境保护工作，这既关系到经济可持续发展也关系到社会稳定，这是深入贯彻和落实以人为本的科学发展观的具体体现。加强矿山地质环境保护工作必须加强统筹规划、转变职能，注重制度创新，探索矿山环境保护的长效机制，开创矿山地质环境保护工作的新局面。3.1加强对我国矿山地质环境保护工作的管理3.1.1建立健全矿山地质环境保护的法律法规体系，依法办事，加强政策指导按照市场经济的要求，根据矿山地质环境的特点，从可持续发展的角度出发，尽快制定矿山地质环境保护方面的法律法规，并注意与其他法律法规的协调和配套，使矿山地质环境监督管理工作有法可依。同时，在矿山地质环境保护工作中必须始终以法律为依据，依法办事。依法保护矿山地质环境是保持矿产资源可持续利用，促进经济发展和环境协调的重要保证措施之一。继续实行并完善“谁复垦、谁使用、谁受益”的优惠鼓励政策，允许业主对国家征用的被破坏的土地复垦后，拥有使用权，政府予以登记，确权发证，保护复垦者的合法利益。3.1.2赋予国土资源部门矿山地质环境监督管理的职能，建立三部局的执法检查的联动机制，加大执法力度矿山地质环境问题是由于矿产资源的开发引起的，国土资源管理部门是土地、矿产资源的管理部门，具有土地、矿产资源开发、规划、合理利用和地质环境的监督管理职能，将矿山地质环境管理的若干环节纳入矿业秩序管理或是两者协调起来，有助于提高行政管理的效率。建立环保、国土、安全监察三部门联合开展矿山地质环境保护专项执法检查监督的联动机制，加大执法力度。一是采矿许可证的年检要与环保审批结合起来，不予环保审批的推迟其采矿许可证的年检，情节严重的撤销其采矿许可证；二是处理人与处理事相结合，加大对违法企业的法人代表经济、行政直至刑事追究的处罚力度。3.1.3加强矿产资源开发全过程的地质环境综合防治勘查阶段要查明矿区环境地质问题，预测开发过程可能产生的地质环境问题；矿山建设阶段要严格执行“三同时”制度，严格矿山建设用地审批，要开展环境影响评价和建设用地地质灾害危险性评估；矿山生产阶段要规范采选活动，尽量减少环境破坏问题，一旦发生要及时治理；闭坑阶段要根治矿坑废水的污染和处理固体废弃物，切实做好以“复垦还绿”为主的矿山土地复垦综合治理，恢复和增加耕地，努力实现矿产开发中复垦耕地与建设用地的基本平衡。3.2加大矿山地质环境保护工作的经费投入3.2.1建立矿山地质环境保护基金通过以下几方面的资金渠道建立矿山地质环境保护基金：①从征收的资源税和资源补偿费、耕地占用费、矿山超标准排污费、水土保持费等税费中按一定比例划出一部分，建立矿山地质环境治理基金；②对于生产矿山可从矿产品中按一定比例收取一定费用，建立矿山地质环境保护基金；③建议国家财政从公共财政资金中拿出一部分资金，作为矿山地质环境保护专项资金，用于历史遗留下来的矿山地质环境治理；④建议在部分地区和矿业行业，通过调整矿产品价格，作为矿山环境治理和土地复垦的资金来源，在矿产品收益中按一定比例提取，建立矿山地质环境保护基金。另外，鼓励企业、个人等社会资金以及国外资金投资于矿山地质环境保护工作，以解决这方面的资金投入不足的问题。3.2.2建立政府引导，市场运作的投入机制中央政府应加大对废弃的老矿山地质环境保护的力度，起到示范作用，并制定优惠政策引导社会资金的投入。对于废弃矿山和老矿山，以中央政府投资为主体，解决重大矿山地质环境问题；对于滥采乱挖造成的环境破坏，以地方政府为投资主体，调动地方积极性；对于新建矿山，推行矿山地质环境影响评价制度，矿山地质环境恢复治理保证金制度，强制执行土地复垦规定，由企业负担治理资金。通过政府的示范引导，本着“谁投资、谁使用、谁受益”的原则，制定一系列鼓励投资矿山地质环境治理的优惠政策，从而形成多渠道投资的良好气氛。3.3加强矿山地质环境保护标准化工作3.3.1建立完善的矿山地质环境保护标准体系通过建立覆盖矿山地质环境调查、评价、监测、保护与合理利用等方面的矿山地质环境保护标准体系，并加强矿山地质环境保护标准的制修订工作，使矿山地质环境保护标准无论从数量上还是覆盖面上都能够充分满足矿山地质环境保护工作的需要。3.3.2建立三部门标准化机构的协作机制，提高标准的适用性建立环境保护、国土资源管理和安全监察三部门标准化工作协作机制，使矿山地质环境标准在征求意见阶段就能全面和充分地反映矿山地质环境保护工作的需要，不断提高矿山地质环境保护标准之间的协调性和配套性；同时充分利用信息化和网络化的优势，广泛征求社会公众的意见和建议，提高矿山地质环境保护标准的适用性，满足当前和一定阶段我国矿山地质环境保护工作的现实需要。参考文献：［1］魏风华，梁振杰，张梁.解决矿山生态环境保护的对策建议［J］.中国国土资源经济，2005，18（2）：25-27.［2］李彬.广西矿山地质环境现状及综合治理对策［J］.南方国土资源，2003（4）：6-7.［3］周