我国城市污水处理投融资体制发展

我国城市污水处理投融资体制发展一、我国城市污水处理投融资体制发展历程我国城市污水处理设施的建设始于20世纪70年代，一些城市利用郊区的坑塘洼地、废河道、沼泽地等稍加整修或围堤筑坝，建成稳定塘，对城市污水进行净化处理。到了80年代，随着城市化进程的加快和城市水污染问题日益受到重视，城市排水设施建设有较快发展。同时，国家适时调整政策，规定在城市政府担保还贷条件下，准许使用国际金融组织、外国政府和设备供应商的优惠贷款，由此推动大批城市污水处理设施的兴建。从污水处理行业发展历史来看，我国城市污水处理投融资体制发展主要经历三个阶段：图1城市污水处理投融资体制发展阶段示意图第三阶段市场化运作（2002年—至今）第二阶段国企经营（1992年—2002）第一阶段财政供给（1949—1992）（一）第一阶段——财政供给阶段（新中国成立-1992年）新中国成立以后的很长一段时间，我国公用事业实行政府投资、建设和运营的高度集中、按计划配置的政府财政供应方式。20世纪50-60年代，由于解放初期工农业生产刚刚起步，污水污染程度低且政府提倡利用污水进行农业灌溉，因此，全国仅有几个城市拥有污水处理设施。随着城市化发展和水污染问题的矛盾加重，国家开始重视起排水设施的建设，上世纪70年代中央政府提出了“环境保护是我国的基本国策”。1984年4月，中国第一座大型城市污水处理厂，即天津市纪庄子污水处理厂竣工投产运行，处理规模为26万吨/日。随后北京、上海、广东、江苏等省市根据自身情况分别建设了不同规模的污水处理厂数十座。由于长期以来受计划经济体制的影响，城市污水处理被当成是一种社会公益事业。此阶段的污水处理厂为事业单位编制，整个产业体系呈现高度行政化，具有政府行政延伸的特殊属性，具体体现在：污水处理厂建设由政府投入；运行经费由政府拨付；供应价格由政府核定；收支平衡和经营盈亏风险由政府承担；经营管理者由政府选派；员工拥有固定编制身份。这种投融资模式下，污水处理厂普遍存在运转效率过低、运转成本过高、资源浪费严重等情况。（二）第二阶段——国企经营阶段（1992年-2002年）随着中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的基本目标、十四届三中全会明确要求按照政企分开的原则尽早完成政府机构改革，国务院及相关部门相继出台旨在鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营城市污水产业。如1996年，国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》；2002年，国家计委、建设部、环保总局等部门出台的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》等。在国家政策引导下，一些城市污水处理厂逐渐由事业单位改制成为企业，有的地方开始组建污水处理运营公司或运营集团。现阶段国内主要城市的污水处理国企即成立于这段时间，以实现拓宽融资渠道和自主经营权。例如，北京排水集团（前身北京市排水公司）成立于1993年，因2001年城市排水设施建设面临挑战，北京市政府因此决定将北京市排水公司改革成为北京排水集团以应对城市排水设施建设和运营。再如，2000年年底，为提高迅速排除市区常年暴雨积水的顽疾和加快污水处理的能力，上海市城市排水有限公司分裂成为5家各自独立、职责不同的公司，均按照政企、政事分开的原则，实行投资、建设、运营“三分离”。表1国内主要污水处理国企成立时间表污水国企名称成立时间北京排水公司（北京排水集团）1993年上海市排水有限公司1995年郑州市污水净化有限公司1998年武汉市城市排水发展有限公司（武汉水务）1995年南京公用水务有限公司（南京水务）2000年相较于财政供给阶段，此阶段采用国企发展经营污水处理设施具有较为明显的优势：（1）政企分开理顺了政府与企业之间的关系，在经济运行中实行国有资产所有权与经营权相分离，企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束的法人实体，提高了污水处理设施建设和运营效率；（2）国企经营下污水处理厂独立运营，有利于经营成本的核算，为提升运营建立衡量标准；（3）进一步拓宽了项目建设投融资渠，企业可以通过项目贷款等方式获得大量资金并投向污水处理项目，加快了污水处理设施的建设步伐，满足了城市污水设施的发展需求。但是国企经营的发展中也存在一定的不足：首先，国企经营形成了污水处理行业天然的政府垄断，缺乏有效的竞争效率提升机制，对于通过形成有效的污水处理市场价格机制来提升环保水平有不利影响；其次，国企本身的体制管理问题，导致设施运营效率提升受到一定程度的限制，技术提升和创新动力不足；再次，大量有实力、有积水、有运营能力的外部社会资本难以进入污水处理行业，与国家倡导的方向不一致，不利于搞活社会主义市场经济。（三）第三阶段——市场化改革阶段（2002年-至今）市场化是相对于我国早期计划经济体制而言的，在开放的市场体系下，以市场需求为导向，引入竞争机制实现资源合理配置、效率最大化目标的机制。2002年，建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，成为正式开启污水处理行业市场化的标志。具体包括：1）对污水处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体；2）采取公开向社会招标的形式选择污水处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营。2003年9月，哈尔滨市政府采用公开招标的方式选择哈尔滨太平污水处理厂项目BOT业主。经过激烈竞争，清华同方股份有限公司与北美环境技术有限公司组成的联合体最终以0.598元/吨污水处理服务费中标。2004年年初，太平污水处理厂由清华同方（哈尔滨）水务有限公司负责建设，日处理污水32.5万吨，特许经营期为25年。2004年5月，建设部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》规范了污水处理特许经营的运作模式。在此之后，市场上涌现出大批民企、外资等资本并进入污水处理领域，通过BOT、政府购买服务等特许经营方式参与投资、建设和运营。2004年，上实环境水务的前身联合润通水务即在潍坊市注册成立，随即以BOT方式投资潍坊高新区及城西污水处理厂，成为《市政公用事业特许经营管理办法》出台后国内污水处理BOT投资模式的先行者。2014年，财政部出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》开始在市政领域推广PPP模式。2016年，财政部再次发文《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》提出“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要‘强制’应用PPP模式”。2017年，财政部、住建部、农业部、环保部联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，首次明确政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，否则原则上不予安排相关预算支出。此文件的颁布标志着污水处理行业进入全面市场化阶段。二、城市污水市场化改革发展（一）市场化改革发展动因及优势由于长时期我国缺少污水处理设施导致水环境遭受严重破坏，而依靠财政资金又难以满足污水处理的迫切需求，这一供需矛盾直接推动了污水处理市场化改革。同时我国污水处理行业天然形成的由地方政府或国企垄断经营的格局使得污水处理无法正确反映市场价格、污水处理企业长期运营效率较低、污水处理创新发展动力不足。污水的市场化改革发展，即在污水处理行业通过竞争方式引入外部社会资本进行污水处理设施的投资建设及运营，政府方授予特定期限特性的经营权利，并支付价格购买其提供的污水处理设施服务，从而形成污水处理市场及竞争价格，从而实现资源合理配置、效率最大化目标。通过污水的市场化发展具有以下优势：其一，城市污水处理进行市场化改革可以在打破垄断的前提下，较大程度上发挥市场调节的作用，吸引社会资金进入污水处理行业，加快污水处理设施投资建设，提高污水处理供给能力，从而减少污水处理长期积聚的供需矛盾。其二，由于污水处理行业长期由政府或国企经营，污水处理费的定价机制不透明，“价格扭曲”现象比较普遍。而在市场化竞争条件下，污水处理费价格由市场决定，有利于形成透明的定价机制以及完整的成本核算体系。其三，市场化的“鲶鱼效应”为国企经营下的污水处理行业带来竞争机制，促进本地污水处理国企降低运营成本、改善服务质量、提高资源利用率、推动污水处理技术进步和提升企业管理水平。（二）市场化健康发展的条件1、良好的法律环境市场化发展离不开良好的法律环境支持。良好的法律环境是指国家制定的在污水处理行业的一系列法律、政策、规范、标准等。只有构建起良好的法律环境，市场各参与主体（包括政府和企业）才能明确合作边界、监管措施及各方权利义务关系，保障污水处理项目的规范运行。2002年市政行业市场化改革开始，围绕着市场化机制体制的建立和完善，我国也已出台了一系列配套政策。2、具备有效供给有效供给是指有供给能力同时能够满足有效需求的供给，是与有效需求结构性匹配的供给。当市场不具备足够多的竞争主体时，即市场竞争不充分条件下，污水处理的真实价格难以准确反映。而因为我国市场化起步较晚，因此，在刚起步阶段，污水处理行业就已经涌现出许多外资和民营资本，这有利于形成污水处理行业的充分市场竞争。市场化运营企业主要依靠技术优势、管理优势、成本优势等取得污水处理项目，行业集中度逐年提高，部分企业如首创股份、北控水务、威立雅、柏林水务在市场上表现活跃。3、完善的市场监管体系在市场化阶段，社会资本参与污水处理投融资目的是为了追求利益，若缺少监管，社会资本往往会因逐利而违规排放污水，破坏环境，这反而会影响市场化的发展。污水处理市场化要得到健康发展，完善的监管体系包括行政监管、行业自律和公众监督不可欠缺。（三）市场化发展的不足尽管市场化吸引了大量的社会资本和先进运营经验，加快了污水处理服务的供给，但市场化也是面“双刃剑”，现阶段市场化发展也有其不足的地方：一方面，因社会资本过度追求市场利润导致污水处理行业频频爆发企业违规运营的问题。例如外资威立雅曾被爆出在兰州、青岛、海口等多地存在违规排污现象。另一方面，在政府运作模式下，政府只需拿出能保证企业正常经营周转的资金即可；但市场化形成了完整的投资回报机制，社会资本提出了更高的回报要求，在财政收入有限的条件下增加了财政的支出负担。2015年，我国污水行业成本费用利润率为9.74%，毛利率达到24.75%，销售利润率达到17.93%。这表明市场化以后，政府实际上支付了更多的费用以满足社会资本的投资要求。图22011年-2015年中国污水处理行业盈利能力变化情况（单位：%）数据来源：2016-2021年中国污水处理行业市场前瞻与投资战略规划分析报告（四）城市污水处理投融资的二元发展现状自从国家推进污水处理行业市场化以来，取得了显著的成果，大大改善了一些行业状况。但是现阶段更普遍的现状实际是城市污水处理行业投融资二元发展状况。城市污水处理投融资二元发展现状是指，在污水处理投融资上，既有政府直接授权国有企业经营污水处理设施的方式，也有以市场化特许经营方式授权社会资本经营污水处理设施的状况。城市污水处理投融资二元发展存在的原因主要体现在三方面：一是为保证污水处理公益性，污水处理经营国企化。在推进污水处理市场化发展阶段出现了诸如因监管不力导致违规排污现象等一系列问题，地方政府出于保障公益性，以及对本地国有企业的掌控力，会收回特许经营权并交由本地国企运营，强化污水处理经营的国企化。二是在市场化的情况下，市场主体运营不规范，导致政府希望通过国企的公益性经营引导其他社会资本规范经营。三是许多地方尚未形成完整的污水价格传导体系。现阶段由于污水付费并非直接向用户终端收取而是需要政府方进行直接支付，一些地方政府财政实力有限而市场化的支出较大，因此政府会倾向选择以国企经营保障污水处理供给服务。在我国，如北京、南京、武汉等许多城市在污水处理行业仍存在投融资二元发展方式，即政府一方面积极推进市场化改革，引入社会资本通过PPP等特许经营方式来提升污水处理厂整体运营效率、增加污水处理供给；另一方面仍然依靠国企进行公益性引导，降低财政支出。小结通过对我国城市污水投融资体制发展历程的研究，并借鉴相似城市的发展经验，现阶段城市污水的二元投融资体制安排，既是一种现状，也是阶段性一种现实选择。推进城