创新规划_破解工业园区土地瓶颈_以浙江安吉为例

创新规划，破解工业园区土地瓶颈――以浙江安吉为例张咏梅摘要：我国工业园区正面临着土地资源短缺的难题。为了从规划方面解决这一难题，文章以安吉县工业园区为例。在规划编制中通过对容积率、绿地率、道路用地、公建配套等土地的指标进行有效控制和管理，以其达到合理集约利用土地资源、提高园区品质的目的。关键词：土地集约、工业园区、规划指标、安吉1背景城市正面临着越来越严峻的资源短缺问题，尤其是土地资源，2007年《全国土地利用总体规划纲要》要求到2020年确保18亿亩耕地保有量，要求查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查。在这种形势下，怎样通过规划创新来破解土地要素制约发展的难题，提高土地利用强度，为城市产业发展提供空间，实现集约利用土地已是规划编制中最值得关注的问题。而工业园区的土地利用更是经济发展中尤为重要的因素之一，很多地区在这种紧缩的土地政策下都面临着缺地的危机，造成这种现象的原因主要有两个：1.1规划理念的偏差2002年左右，生态城市、生态园区是城市规划思潮的主流，土地政策还在调整过程中，相对宽松。生态环境保护、绿色居住小区、生态园区都是规划编制的必要原则、目标与理念之一。这反映在空间中就具体表现为低容积率、高绿地率、大广场、大马路。一些规划在编制时错误理解了生态城市的理念，认为高绿地率就是生态；而在工业园区中，更有花园式工厂的现象大量出现，这一趋势直到2005年国土资源部的相关文件出台才得到纠正。但这已经为园区土地利用的不经济埋下了伏笔。1.2一些地区发展模式的示范引导作用例如苏南地区，在2000年前后进入了以外资为主导的新苏南模式，工业用地指标增长飞速，仅苏州就有包括新加坡工业园区在内的5个国家级、11个省级开发区。这些工业园区普遍采用了花园式工厂的模式。虽然新加坡工业园承载着综合城区(即苏州新城区)的功能，但截止到2005年底，苏州工业园区的绿地面积也达到了1722万平方米，绿地率超过169245%。当前,我国一方面面临着土地资源与保护基本农田的巨大压力，又同时面临着持续工业化与城市化的发展形势。在绝大多数城市，工业化依然是发展的主要目标和方向。而土地资源的拓展目前看来只有外延和挖潜两种方式，在宏观调控形势严峻与土地供应日益短缺的今天，挖潜可能更为一种具实效的方法。2对安吉工业园区规划的反思笔者先简单回顾一下安吉工业用地的发展演变过程。安吉工业园区主要有三个，分别是塘浦工业园区、天子湖工业园区、城北工业园区。其控制性详细规划分别编制于2005年12月、2005年2月、2006年6月。其中塘浦工业园区起步较早，1999年版的《安吉城市总体规划》将工业用地布局在塘浦工业园区，但其发展相对缓慢，2005年12月又编制《塘浦片区控制性详细规划》。2003年，在距离县城23公里的安吉北部---高禹、良朋镇成立了天子湖现代工业园，规划用地面积759公顷。以最少的基础设施投入换取最多的“熟地”是开发区节约成本的最好方法，然而天子湖与县城23公里之遥，忽视了城市对于工业园区的支撑作用，不但不能借助县城“强中心”、“高首位”的资源优势和配套基础设施，还需投入大量的人力物力进行土地平整、基础设施建设等等，相当于开发一个新城，其代价可想而知，结果是投入大，见效微。2006年城市的工业靠拢中心城、依托中心城，走集聚化发展之路，于是城北工业区应运而生，其规划总面积为685公顷。2006版《安吉县县域总体规划纲要》中提出了三个方案，在工业用地布局立面，方案一提出递铺与孝丰之间增设工业区，与康山、塘浦现有两个工业区进行统一整合成为城西工业区，促使递铺孝丰两镇“同城”；方案二受土地政策制约，在梅溪、良朋建设工业走廊；方案三，综合方案一、二，提出“强化中部主次中心，共建北部工业强镇”。总的来说，方案三较为合理，提出在强化中部主次中心的同时，应加强北部工业强镇的建设。塘浦、康山工业区整合为城西工业区，城北工业成为外力推动核心区块的主要空间，北部工业强镇主要包括东北部乡镇（梅溪镇、昆铜乡、溪龙镇）和北部乡镇（高禹镇、良朋镇）。应该说，安吉三大园区的控制性详细规划是在当时的历史条件下所产生的规划理念、政策指引下产生的，规划经层层论证，本身过程、程序合乎法定规定，但是目前的外部发展条1693件与因素已经发生了巨大变化。因此，对规划的反思对于解决当前土地制约问题就显得尤为重要。土地利用政策的调整，取代了粗放型的规模扩张开发模式，代之土地的精细化操作，而规划必须顺应这种政策变化，对园区的规划进行创新，摸索一套更为务实的规划方法，下面以安吉天子湖现代工业园（见图1）为例进行详细阐述。表1三大园区部分经济技术指标天子湖现代工业园塘浦片区城北区块用地名称用地面积(ha)占总用地面积比例(%)用地面积(ha)占总用地面积比例(%)用地面积(ha)占总用地面积比例(%)工业用地444.2658.91356.4149.46359.0052.39道路用地160.2321.2585.3011.84104.9215.31绿地82.6810.9681.2911.2896.4214.07城市建设用地754.12100720.67100685.30100图1天子湖现代工业园工业区3工业园区土地挖潜的技术方法探讨经调查研究，工业园区中土地挖潜可以在以下几大块中通过精细规划进行突破。3.1容积率2004年《浙江省人民政府关于严格土地管理，切实提高土地利用效率的通知》开始对1694园区内的土地利用效率有了明确要求“对生产工业无特殊要求的项目不得建造单层厂房（但是允许对净高超过8米的单层生产厂房按2层计算容积率）”；2005年安吉县相应制定了《工业项目投资强度和容积率控制指标》，其中规定“工业项目绿地率控制指标统一调整为20%”（原来控制指标为30%以上），对生产无特殊要求的工业项目，原则上不得新建单位厂房。对符合产业导向要求，企业新建三层及以上标准厂房且单体单层建筑面积在2000平方米及以上的，由县经贸委会同财政、国土、建设部门核准，对第三层及以上部分按每平方米20元实行补助”；2007年《安吉县工业园区管理办法》规定“园区内严禁建筑单层生产厂房（包括净高超过8米的单层生产厂房）”；2008年修订的《安吉县工业园区管理办法》规定“园区内工业项目的容积率及配套建筑按省定标准执行。作受产业限制外的一般行业，园区内严禁建造二层及以下生产厂房，鼓励建造三层及以上生产厂房。特殊产业工艺确需建造二层及以下生产厂房的，须经县政府批准。未经批准建造两层及以下生产厂房，不得验收和核发房产证”。但受安吉两大传统支柱产业——转椅、竹木制品的产业工艺影响，工业园区内三层及以上生产厂房数量不多，经批准建造两层及以下生产厂房建筑占问题比例较高。园区容积率基本控制在1.0，可以挖潜的空间较大。比较其它城市的容积率控制标准：厦门各类工业集中区的建设容积率最低为1.5，实际上普遍在2.0以上，有的甚至达到了2.5；福建泉州明确，新建标准厂房单体建筑面积一般不小于4000平方米，容积率要达到2.0以上；上海市在郊区工业用地指标中规定：对于生产工艺允许或带有研发、中试等综合内容的工业用地，参照《技术规定》中高层工业建筑容积率规定，按容积率不高于3.0控制。这里给出了容积率的一个上限指标3.0；宁波市镇海工业园区：多层厂房建筑用地的建筑容积率1.0-2.5，为4层及4层以上一般通用厂房。而在天子湖工业园内，仅找到一例容积率在1.96的项目(见图2),厂房建筑层次5—7层。从城市空间规划要求以及建设用地的特点上，工业园区一般地势平坦开阔、交通便利，不同于其它靠山临水建筑，城市设计对容积率、建筑层次有较高和较严格的限制要求，工业园区展现的是现代高效的城市风貌。因此，对于工业园区，控制性详细规划不仅要控制地块容积率上限，还要控制容积率下限，使得土地效率得到最大程度发挥。建议园区执行更为严格的园区管理制度，加强对二层及以下的厂房控制；调整容积率控制指标，建议可采用1.5-2.0。1695图2天子湖现代工业园某厂区规划草案3.2绿地率与绿化覆盖率工业园区绿地率的的计算一直以来借鉴于《城市居住区规划设计规范》和《城市绿化条例（1992年）》，园区绿地主要由公共绿地、道路绿地两部分组成，而事实上每个项目内部都还有20%左右的绿地却一直未计算在内，虽然它的土地权属属于企业，但从整个园区总用地的实际使用来看，这部分绿地是事实存在而并不以土地权属为转移，现在的绿地率指标不能真实反应园区实际绿地情况，所以园区的实际绿地率都在30%以上，达到并超过城市居住区规划设计规范绿地率要求（绿地率：新区建设不应低于30%；旧区改造不宜低于25%。），这是不经济的。而国土资源部也早在2005年就颁布过各省、地市不同地区的投资密度指标，严格控制花园式工厂的建设。工业园区绿地的受众范围小、服务效率低、景观单元不同，人口密度一般低于城市居住区，过高的绿地率在较为宽松的土地政策下可行，但在现行政策下则须强调功能性和合理性。以灵峰北路道路景观设计方案为例（见图3），道路总长约2公里，宽度80米，设计时速每小时60公里，理论通过时间2分钟，却有三条15米宽的绿化带，这种绿化长廊的做法从景观来说也并不可取，生态带不等于绿化带，绿化长廊封闭沿线景观，投资成本高，而通过时间的长短意味着过小的景观单元根本无法营造出效果图上所表现的景观的变化，因此，园区绿地应更重视经济性，而不仅仅是观赏功能，在保证园区生态环境质量的前提下通过适当降低绿地率，提高绿化覆盖率来提高土地使用效率。经此计算，1696假如把天子湖园区实际绿地率降低至25%可节约土地约37公顷。这就对于规划设计提出了更高要求，因为一方面由于进驻园区项目的随机性、投资密度与用地幅度大小的不同，因此需要在路网规划上留有更多的弹性，更为精细的划分土地，以便从根本上节约用地；另外，还需要规划管理部门的严格把关，建议在以后的工厂厂区修建性详细规划中严格控制绿化率，按照5%——10%来进行审批。图3灵峰北路主干道断面图3.3道路用地现在的工业园区道路宽度控制依然采用的是城市道路的设计规范，而事实上两者有一定的区别，由于工业园区的人口密度、通行方式、道路使用效率远低于城市道路，功能也较为单纯，简单套用城市道路标准显然不合理，园区道路的特点是快速通过、便捷畅通、高效行驶，以天子湖工业园区为例，假如把工业园区的宽度16米以上道路分三个等级，主干道、次干道、支路用三个断面来处理（见图4），主干道总宽30米，双向四车道宽16米，两侧各7米的非机动车道和人行道在同一平面，中间种植高大树木；次干道22米，三车道12米，两侧各5米的非机动车道和人行道；支路16米，双车道8米，两侧各4米的非机动车道和人行道。该断面区别于原有道路断面的是：1、三个断面都能满足交通功能要求和通行能力；2、非机动车和人行道在同一平面设置，通过树木隔离，宽度可满足地下管线的敷设要求；3、取消绿化隔离带，以高大行道树为主，立体绿化更能有效提供绿荫，为行人服务，满足功能性和经济性。园区规划中（2005年）天子湖园区道路总用地面积160.23公顷，占总用地面积的21.25%，如按以上方案调整，可节约用地10.20公顷。另外，现行的安吉规划管理规定，道路宽度大于18米，围墙退后5米（建筑灰线），小于18米的道路，后退道路红线3米，事实这一部分面积没有功能和效益，如果是城市道路和特别是商业区干道，这部分空间利用率很高，但在工业园区则可节省，经计算，可节约用地43.65公顷。这两块面积总计53.85公顷。1697除此之外，由于空间主体与经济活动不同，工业园区内部主干道多为货运通道，而非机动交通则可以通过网络状的次干道或者支路解决。因此，在一些工业园区之中，可以有计划地取消或者减少主干道旁的非机动车道，这样还能增加更大的工业用地面积与比例。图4建议修改的道路断面3.4工业园区的商业公建配套工业园区的公建配套目前也还是参照按城市小区，天子湖大道配套了大量城市公建，面积38.67公顷，占规划总用地面积的5.13%。从图二可看天子湖园区紧邻高禹、良朋建制镇，大的城市配套