国有股权转让的特殊规则

.......国有股权转让的特殊规则近日参与了某大型国有媒体转企改制及一些国有股权转让的法律顾问工作，出于工作的需要，对相关法律问题进行了一番的研究，本打算自己写一篇文章跟各位分享，但突然发现刘俊海教授在《新公司法的制度创新：立法争点与解释难点》中已有论述而且相当全面，对我的顾问工作相当有帮助，遂决定将该部分上传。一、国有股转让的法律依据近年来，随着国有企业公司制改革步伐的加快，国有股权转让日益活络，各级人民法院受理的国有股权转让纠纷案件也随之增多。根据国务院国有资产监督委员会(以下简称“国资委“)2003年12月31日、自2004年2月1日起施行的《企业国有产权转让管理暂行办法》企业国有产权转让指国有资产监督管理机构、持有国有资本的企业(以下统称转让方)将所持有的企业国有产权有偿转让给境内外法人、自然人或者其他组织(以下统称受让方)的活动。其中的”企业国有产权“，指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。国家在不同类型的企业中所享有的财产权益也有所不同。例如，国家在全民所有制企业中享有的财产权利为财产所有权，为物权之一.......种，至于全民所有制工业企业仅对企业财产享有经营权;而国家在其参股或控股(包括圈子控股)的公司中享有财产权利则为股权，即非物权，也非债权，至于公司则享有公司全部财产的法人所有权。本节仅探讨国有股权转让的特殊规则。国有股权交易行为是平等主体之间实施的合同行为。国有股权转让合同的签订和履行当然要适用《公司法》于《合同法》规定的一般市场游戏规则。但鉴于国有股权交易行为中的出让方为国家，此处的“国家“作为特殊民事主体，即不同于公权力的执掌者，也不同于普通民事主体，有关行政法规和部门规章设有国有资产转让的特殊规定。例如，《企业国有产权转让管理暂行办法》就对国有股权转让的外部程序和内部程序以及股权转让的效力等问题作了详细的规定。因此，国有股权合同的签订和履行既要遵守《合同法》的一般规则，也要遵守国有资产转让那个的特殊规定。当然，由于立法文件效力之不同，需要人民法院根据《立法法》的规定和法律解释的基本原理决定立法文件使用位阶，以寻求合同一般规则与特殊规则的统一与契合。二、违反批准程序的国有股权转让合同的效力鉴于国有股权转让涉及国家股东的切身利益，《企业国有产权转让管理暂行办法》(以下简称“《暂行办法》“)规定了股权转让的审批程序。《暂行办法》并非法律，亦非行政法规，而是部门规章。但由.......于部门规章背后存在着国家利益，人民法院或者仲裁机构应当参照《暂行办法》规定的审批程序看待国有股权转让合同效力。《暂行办法》第25条规定，“国有资产监督管理机构决定所出资企业的国有产权转让。其中，转让企业国有产权致使国家不再拥有控股地位的，应当报本级人民政府批准。”该规定脱胎于国务院2003年5月27日发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》第23条之规定：“国有资产监督管理机构决定其所出资企业的国有股权转让。其中，转让全部国有股权或者转让部分国有股权致使国家不再拥有控股地位的，报本级人民政府批准。”《暂行办法》第26条规定，“所出资企业决定其子企业的国有产权转让。其中，重要子企业的重大国有产权转让事项，应当报同级国有资产监督管理机构会签财政部门后批准。其中，涉及政府社会公共管理审批事项的，需预先报经政府有关部门审批。”《暂行办法》第27条规定，“转让企业国有产权涉及上市公司国有股性质变化或者实际控制权转移的，应当同时遵守国家法律、行政法规和相关监管部门的规定。对非上市股份有限公司国有股权转让管理，国家另有规定的，从其规定。”上述规定中提及的批准程序既有作为公权力的行政机关的批准程序，又有作为国家所有人或者国家股东的代理记过的国有资产监督管理机构的批准程序。严格说来，作为国家所有人或者国家股东的代理机构的国有资产监督管理机构的批准程序属于合同一方当事人内部的决策程序，与合同双方当事人之外的公法主体的批准程序判然有.......别。但是，未获得行政机关批准的国有股权转让合同依据《合同法》第44条【1】之规定为未生效合同;未获得国家所有人或者国家股东代理机构批准的国有股权转让合同依据《合同法》第51条【2】之规定亦属于未生效合同。根据《暂行办法》第32条第1款第2项之规定，在企业国有产权转让过程中，转让方、转让标的企业和受让方不履行相应的内部决策程序、批准程序或者超越权限、擅自转让企业国有产权的，国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效。结合整段规定来看，“向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效”在语法上存在一定的瑕疵。因为，“确认转让行为无效”之前缺乏主语。但从法理看，能够有资格确认转让行为无效的主体为人民法院。因此，“向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效”应当解释为“向人民法院提起诉讼，请求人民法院确认转让行为无效。”但是，人民法院究竟确认国有股权转让合同无效，还是未生效，应当根据《合同法》并参酌《暂行办法》之规定予以公证判定。值得进一步探讨的问题是，转让方、转让标的企业不履行相应得内部决策程序而签订的国有股权转让合同的效力。内部决策程序与外部程序相对，既非作为公权力的行政机关的批准程序，又非作为国家所有人或者国家股东的代理及国的批准程序，而是转让标的企业内部.......决策程序。《暂行办法》第11条对此作了说明：“国有独资企业的产权转让，应当由总经理办公会议审议。国有独资公司的产权转让，应当由董事会审议;没有设立董事会的，由总经理办公会议审议。涉及职工合法权益的，应当听取转让标的企业职工代表大会的意见，对职工安置等事项应当经职工代表大会讨论通过。由于《暂行办法》属于对外公示的部门规章，国有股权转让不仅涉及国家股东的切身利益，而且涉及所在企业及其职工的命运，国有股权的受让方应当要求转让方出具标的企业的相关书面决议，应但推定其在主观上存在过错，因而不能享受善意第三人的保护，如果受让方对于标的企业内部决策的相关书面决议的瑕疵，则受让方可以享受善意第三人的保护，即使内部决策的相关书面决议嗣后被撤销，也不影响国有股权转让合同的效力。三、应当纳入评估范围的资产未履行评估程序的国有股权转让合同的效力根据国务院《国有资产评估管理办法》(以下简称“《评估管理办法》”)第3条之规定，国有资产占有单位进行资产拍卖、转让的应当进行资产评估。根据《评估管理办法》第6条之规定，国有资产评估范围包括：固定资产、流动资产、无形资产和其他资产。此处的资产当然包括“股权”在内。遗憾的是，作为行政法规的《评估管理办法》.......并未规定违反评估程序的国有股权转让行为的法律效力。根据国资委的《暂行办法》第12条之规定，国有股权转让事项经批准或者决定后，转让方应当组织转让标的企业按照有关规定开展清产核资根据清产核资结果编制资产负债表和资产移交清册，并委托会计师事务所实施全面审计(包括按照国家有关规定对转让标的的企业法人代表的离任审计)。资产损失的认定与核销，应当按照国家有关规定办理。转让所出资国有股权导致转让方不再拥有控股地位的，由同级国有资产监督管理机构组织清产核资，并委托社会中介机构开展相关业务。社会中介机构应当依法独立、公正地执行业务。企业和个人不得干预社会中介机构的正常执业行为。由根据国资委《暂行办法》第13条之规定，在清产核资和审计的基础上，转让方应当委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进行资产评估。评估报告经核准或者备案后，作为确定企业国有产权转让价格的参考依据。在产权交易过程中，当交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得相关产权转让批准机构同意后方可继续进行。与国务院《评估管理办法》相比，国资委《暂行办法》第32条第款第3项从反面规定了违反《暂行办法》第13条的国有股权转让行为无效：在企业国有产权转让过程中，转让方、转让标的企业和受让方转让方、转让标的企业故意隐匿应当纳入评估范围的资产，或者向中介机构提供虚假会计资料，导致审计、评估结果失真，以及未经.......审计、评估，造成国有资产流失的，国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效。假如国资委《暂行办法》是国务院颁布的行政法规，人民法院当然应当援引该条规定判案;遗憾的是，该文件费法律又非行政法规，而属于部门规章的范畴，人民法院当然不宜直接援引该《暂行办法》而认定未履行必经的评估程序而签署的国有股转让合同无效。这既是法治的要求，也是保护善意第三人期待利益的要求。原因简单：《合同法》第52条第5项，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。那么，未按照法律规定履行必经的评估程序而签署的国有股权转让合同的效力究竟若何?对此聚讼纷纭，仁智互见。第一种观点认为，对于应当进行资产评估的情形没有进行评估的交易行为应认定无效。第二种观点认为，一旦交易行为发生应认定无效。第二种观点认为，一旦交易行为发生，只要交易相对人善意无过错，交易行为即应当属于有效，理由是，《评估管理办法》的前述规定实质上仅仅要求国有资产监督管理部门在转让资产时必须进行评估;一旦交易行为发生，只要交易相对人善意无过错，交易行为即应当属于有效。第三种观点认为，违反规定没有评估的，除合同相对人非善意人以外，仅应当导致合同价格条款无效，如果相对人愿意接受经过评估后的价格，合同.......效力仍然得到保护。如果评估后的价格不能等到相对人的认可，方可以考虑宣告整个合同无效。但由于国有资产管理部门和国有资产的持有人负有依照程序进行评估的职责，因此合同无效所导致的损失应当由其承担。笔者认为，根据《合同法》第52条第2项之规定，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的合同无效。如果国有股权的受让方予转让方为损害国家利益而沆瀣一气，恶意勾结，估计规避评估程序，则其签订的国有资产转让合同当然无效。问题是，如果不能证明证明转让双方存在恶意串通，应如何认定合同效力呢?笔者认为，应当区分不同情况作出不同处理。倘若国有企业的经营者或者其业务主管部门擅自超越国家股东及其代理人赋予的权限，不仅对应当纳入评估范围的资产未履行评估程序，而且未报请国有资产监督管理机构或者国有股权转让相关批准机构批准，则此种行为属于彻头彻尾的无权处分行为。这是由于，在国有股权转让的情况下，股权的出让方是国家，国家的代理人包括国有资产监督管理机构或国有股权转让相关批准机构，股权指向的国家参股或控股公司并非出让方。因而，国家股东代理人之外的第三人(包括股权指向的公司及其经营者)均无权擅自处分国家股东的股权。从合同法原理看，无权处分的行为属于效力代定的行为。根据《合同法》第51条之规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无.......处分权人订立合同后取得处分权的，该合同有效。换言之，倘若国有股权转让合同未报请国有资产监督管理机构或国有股权转让相关批准机构批准，则合同尚未生效，自然不能履行。这与最高人民法院2003年颁布的《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干规定》第17条【3】的规定也是合拍的。倘若国有股权转让合同已经报请国有资产监督管理机构或者国有股权转让相关批准机构批准，但由于阴差阳错未对应当纳入评估范围的资产履行评估程序。对此较为可行的思路是适用《合同法》第54条有关显示公平合同效力的规定。倘若在国有股权转让合同签订时存在着显示公平的情况，受让方支付的转让价款显著低于股有股权的真实价值，国有资产监督管理机构或者国有股权转让相关批准机构当然可以请求人民法院增加合同价款，也可以请求人民法院撤销合同。但请求变更或者撤销合同的当事人应当举证证明该合同在签订之时就存在着明显的利益失衡。从反向思维看问题，倘若受让方在未履行评估程序的情况下，支付巨额财产购买了财产价值十分低廉的国有企业产权，受让方也可以根据《合同法》第54条寻求司法救济。倘若固有资产监督管理机构或者国有股权转让相关批准机构不