年度香港特区立法会评估报告

《《《《2009-10年度年度年度年度香港特區立法會評估報告香港特區立法會評估報告香港特區立法會評估報告香港特區立法會評估報告》》》》新力量網絡新力量網絡新力量網絡新力量網絡月，為民間智庫，致力於中長期發展策略和政策研究，以改善特區管治質素，促進經濟和社會進步。鳴謝鳴謝鳴謝鳴謝「美國全國國際事務民主學會」（NationalDemocraticInstituteforInternationalAffairs）為研究及出版經費提供資助。對於他們的慷慨支持，新力量網絡謹此鳴謝。歡迎回應歡迎回應歡迎回應歡迎回應我們歡迎各界對報告書的內容提出評論，為將來進一步的研究作出建議。請將意見電郵至：[e-mail]，或以郵遞方式寄往：新力量網絡九龍佐敦吳松街149-151號龍匯商業大廈3字樓2009-10年度香港特區立法會評估報告年度香港特區立法會評估報告年度香港特區立法會評估報告年度香港特區立法會評估報告序言序言序言序言P.4研究方法研究方法研究方法研究方法P.5研究報告摘要研究報告摘要研究報告摘要研究報告摘要P.6第一部分第一部分第一部分第一部分議會表決分析議會表決分析議會表決分析議會表決分析P.9一)二)三)功能組別表決黨派內部矛盾總結P.10P.17P.29第二部分第二部分第二部分第二部分議會表現分析議會表現分析議會表現分析議會表現分析P.31一)二)三)四)主要政黨的表現比較民主派與建制派議員的表現比較地方選區議員與功能組別議員的表現比較總結P.32P.35P.39P.54附錄附錄附錄附錄附錄甲附表一附表二附表三附表四附表五附表六第四屆立法會議員法案不擬具立法效力的議案辯論法案委員會事務委員會小組委員會P.56P.58P.60P.63P.65P.66附錄乙附表一全部立法會議員2009-10年度參與情況（地方選區議員VS功能組別議員）P.67序言序言序言序言我們經歷了激盪人心的一年。高鐵撥款、五區公投以至政改方案表決，每個表決都在議會內外激起波瀾。不管你的立場如何，立法會議員的每個決定都確確實實會影響着我們的福祉。然而，立法會的影響又豈止於這些大是大非、耗費不菲的表決上。雖則在目前的政制下，立法會在行使權力時受着各種各樣的限制，行政主導格局依然是政治常態，但立法會所通過的一條大大小小的法例和修訂，卻不知不覺間影響到每一個香港市民的福祉。明白這個道理，我們就有必要對我們的議員議會內的言行和取態有所瞭解，用心監察。基於這個原因，我們每年都會為公眾系統地整理各大政黨於立法會內的表現，以求為公眾提供一個客觀、全面和公正的評估，讓公眾能對議員的表現有所理解，亦希望對促進政治問責制度的發展有所貢獻。在此，我謹向我們參與這個分析報告的朋友予以衷心致謝意，當中方志恒的貢獻更為重要。也藉此向為本計劃提供部份贊助的美國全國國際事務民主學會致謝。新力量網絡研究總監葉健民博士2010年9月研究方法研究方法研究方法研究方法範圍範圍範圍範圍本報告分析各大政黨、立法會議員於2009-10年度於下列各項活動的參與程度：一）參與會議次數二）議案/法案的動議/修訂次數三）議案及法案的發言次數四）參與委員會及法案委員會次數五）質詢次數*除特別注明外，所有資料均源自截止於2010年7月31日立法會官方網頁。資料來源資料來源資料來源資料來源本報告內採用之所有數據均來自立法會秘書處的官方網頁及立法會圖書館。所屬政治團體的資料所屬政治團體的資料所屬政治團體的資料所屬政治團體的資料各立法會議員所屬政治團體資料是根據立法會網頁所提供。研究團隊研究團隊研究團隊研究團隊葉健民博士（研究總監）方志恒（副主席）陳智傑（秘書）房吉祥（研究員）施家潤（執行幹事）周日東（學生研究員）何俊霆（學生研究員）傅欣園（學生研究員）研究計劃實習生研究計劃實習生研究計劃實習生研究計劃實習生陳振中、黎詠妍、何君悌、佘嘉欣、蕭詠文、張振瑋、馬廷鋒、黃紫菱、莊得成、區靖雯、李舜嘉、鄭英豪、鄺英豪、蔡振忠、霍灝威、利耀霆、雷浩昌、郭穎怡、朱穎忻、黃志恒6││││2009-10年度香港特區立法會評估報告研究報告摘要研究報告摘要研究報告摘要研究報告摘要一)功能組別正侵蝕民眾對議會制度的信心，成為影響特區管治的不穩定因素（報告第9至15頁）雖然功能組別違反多數民意、為政府爭議政策護航的情況並不普遍，但在截取通訊及監察條例、高鐵撥款等重大爭議政策上，功能組別卻連同來自地區直選的建制派議員（主要為民建聯及工聯會議員），擔當為特區政府壓下社會反對聲音、強行為政策上馬的政治工具。研究顯示功能組別議員握有「少數否決權」的說法，有一定的事實根據。而最新的統計數據顯示，功能組別議員在過去兩個立法年度成功行使「少數否決權」的次數，雖然有逐步減少的趨勢，但仍然維持一定的數量，特別是在涉及政治及商界利益的表決上，功能組別議員都多次利用分組點票機制否決有關議案。總括來說，由於功能組別的認受性及代表性正受到社會的廣泛質疑，已經阻礙了立法會履行為公共政策賦予認受性、及反映民眾聲音等正常議會職能。假如這種不公平的制度長期存在，勢必會逐步侵蝕民眾對議會制度以整個政治體制的信心，成為影響特區管治的不穩定因素。二)泛民主派並非嚴重分裂、親中陣營及工商專業陣營亦非團結一致（報告第16至29頁）坊間普遍有個印象：泛民主派的內部爭吵無日無之、親中陣營及工商專業集團則相對較少傳出「內部矛盾」的消息。我們分別檢視了泛民主派四個政黨民主黨、公民黨、社民連和民協，於上個立法年度的議案及法案表決，集中分析其中出現立場不同之處。另外，我們亦把同類的分析應用於親中派的兩大主力民建聯與工聯會上，以及工商專業集團的三大黨派自由黨、經濟動力及專業會議，檢視兩者於議案表決上立場相左之處。研究結果顯示，泛民主派四個政黨的部分表決立場雖然有所差異，但整體上並不存在嚴重分歧。相反，親中陣營和工商專業陣營內部矛盾處處，他們之間的分歧其實比泛民主派更為嚴重。此外，立法會內多數政黨都著力於民生事務，亦是促成跨黨派合作的政治機會。第一部分第一部分第一部分第一部分議會表決分析議會表決分析議會表決分析議會表決分析研究報告摘要︱︱︱︱7一)政黨積極參與議會工作（報告第32至34頁）我們以四個評核準則：1.出席考勤、2.政策醖釀、3.法案審議工作、與及4.議政參與及施政監察，衡量一眾政黨的議會工作表現。研究顯示，於2009-10年立法年度中，公民黨、民主黨和自由黨的表現較為突出，而擁有最多立法會議員的民建聯則相對較為遜色。值得留意的是，公民黨和社民連有五位議員，雖然有三個多月的時間因為參與五區公投運動而暫別議會，但似乎並未有大幅削弱其於議會工作的參與度。二)民主派議員整體表現遠比建制派議員優勝（報告第34至37頁）從考勤角度分析，民主派議員的表現雖然一定程度上受到五區公投運動影響，但其整體表仍遠比建制派議員優勝。而建制派由於包括了不少在議會工作表現一般、參與度不足的功能組別議員，其整體表現亦因而較差。三)地方選區議員整體表現遠比功能組別議員優勝（報告第38至52頁）我們比較了29名地方選區議員（主席曾鈺成除外）及30名功能組別議員過去一年在「出席及參與例會」、「出席及參與事務委員會」、「出席及參與法案委員會」，以及提出「動議及修訂」，與「發言及質詢」五方面的表現。研究發現，地方選區議員在本年度的表現雖然略受五區公投運動影響，但整體上的考勤表現仍然比功能組別議員優秀。而與去年數字相比，功能組別議員的整體表現亦有一定改善。第二部分第二部分第二部分第二部分議會表現分析議會表現分析議會表現分析議會表現分析第一部分第一部分第一部分第一部分議會表決分析議會表決分析議會表決分析議會表決分析10││││2009-10年度香港特區立法會評估報告第一部分第一部分第一部分第一部分議會表決分析議會表決分析議會表決分析議會表決分析作為香港的立法機關，立法會其中一項最重要的職責，是就各項立法提案進行表決，當中包括政府法案、政府法案修訂、財委會撥款申請、議員私人條例草案、議案辯論及相關修訂等。立法會議員的每一項表決，都會對公共政策、社會事務及政府運作帶來重要影響，實在值得我們作出深入的研究、分析及整理。本部分將會就2009/10年度立法會的表決進行系統分析，我們並會將數據與過去數個立法年度的相關表決進行比較，以更全面地理解背後的各種政治現象。當中我們會特別透過兩個角度研究立法會的各項表決，一是分析功能組別的各項表決及帶來的政治影響，二是分析立法會各主要政治陣營的內部矛盾。由於資源及時間所限，我們暫時未能對所有的議會表決進行更深入及精細的分析，但上述兩項表決研究，仍然能夠為理解香港的議會政治、以至政治體制的各種問題，帶來重要的分析及啟示。在2009/10立法年度內最重要的政治爭議，莫過於2012年政制改革方案，而當中又以功能組別的存廢問題，最受到各方的關注及討論。現時，立法會60個議席之中，當中30席透過地區選舉、由全港300萬登記選民普選產生，另外30席則透過功能組別形式選舉產生、選民基礎只有大約22萬1。在政改討論的過程中，功能組別被廣泛批評是由「小圈子」選舉產生，不但無法充分反映大多數香港人的聲音，更與商界財團有著千絲萬縷的關係，是造成香港「官商勾結」、「特權政治」的重要原因。為了更有效地分析功能組別對香港政治的影響，本節將會有系統地分析與功能組別相關的議會表決，並特別探討以下兩個問題：(1)功能組別是否常常違反民意、為政府的爭議政策「保駕護航」？(2)「分組點票機制」是否令功能組別握有「少數否決權」，以否決代表大多數巿民利益的地區直選議員所提出的議案？(1)依靠功能組別議員支持而通過的政府提案不少團體批評功能組別制度時，都經常提出一個觀點，指功能組別議員常常違反多數民意、為政府的各種爭議政策「保駕護航」，充當不民主的政治建制及工商財團的「馬前卒」。一一一一....功能組別表決功能組別表決功能組別表決功能組別表決1可參考政府選民登記網站：。議會表決分析︱︱︱︱11我們嘗試整理過去數年的政府法案及財委會撥款申請，以分析上述的說法是否屬實。我們採取的分析框架，是指該提案受到過半數（超過15名）地區直選議員反對，而政府需要依靠過半數（超過15名）功能組別議員的支持，才能夠取得足夠票數通過有關提案。這個分析框架的背後假設，是考慮到假如該政府提案受到過半數（超過15名）地區直選議員反對，便意味著社會上必然存在相當強烈的反對力量，而政府最終堅持依靠功能組別議員支持來通過提案，便顯示政府是要利用議會內的多數票，壓倒民間上的反對聲音。我們的研究結果顯示我們的研究結果顯示我們的研究結果顯示我們的研究結果顯示，，，，功能組別違反多數民意功能組別違反多數民意功能組別違反多數民意功能組別違反多數民意、、、、為政府爭議政策護航的情況為政府爭議政策護航的情況為政府爭議政策護航的情況為政府爭議政策護航的情況，，，，其實並其實並其實並其實並不算普遍不算普遍不算普遍不算普遍。。。。表1.11顯示，過去6個立法年度之中，只有4個政府法案及5個財委會撥款申請，是在過半數（超過15名）地區直選議員反對下，依靠功能組別議員護航才能夠獲得通過。表1.11：依靠功能組別議員支持而通過的政府提案統計*指受到過半數（超過15名）地區直選議員反對、而依靠過半數（超過15名）功能組別議員支持，才能夠獲得足夠票數通過的政府提案。雖然從絕對數字來看雖然從絕對數字來看雖然從絕對數字來看雖然從絕對數字來看，，，，功能組別功能組別功能組別功能組別「「「「助紂為虐助紂為虐助紂為虐助紂為虐」」」」的情況看來並不嚴重的情況看來並不嚴重的情況看來並不嚴重的情況看來並不嚴重，，，，但只要我們再細但只要我們再細但只要我們再細但只要我們再細心檢視有關的政府提案心檢視有關的政府提案心檢視有關的政府提案心檢視有關