制度约束与道德自律孰轻孰重

1制度约束与道德自律孰轻孰重？腐败，不是中国的特产，也不是现在才有，腐败的产生，人人都难以推卸责任。腐败，古今中外有之，人人痛恨，而事实上，几乎人人都有腐败的行为和可能。当今社会对于反腐倡廉有两种观点，一种是偏重制度建设，认为只有靠严格的法律规范和约束，靠不断的出台制度规则弥补漏洞，从而起到“天网恢恢、疏而不漏”的作用。一种是偏重道德自律，认为法律再多，执行再严，如果人的思想品质变质了，腐败了，再好的制度也不能杜绝腐败现象，更不能起到预防的作用，只有不断加强道德建设，才能让法律制度落到实处。当然这两种观点的持有者并不否定对方的作用，只是各有侧重而已。以上两种观点都有道理，那么，我们不禁要问，在我们当前所处的时代和国情之下，制度约束与道德自律孰轻孰重？从历史发展的角度来看，法律与制度起源于原始社会末期，因为那时候生产资料开始有私有化的倾向，《礼记·礼运》有形象、生动的记载：“今大道既隐，天下为家,各亲其亲，各子其子。货、力为己。”为了更好的分配利益，制度开始出现，开始是以祭祀的“礼”和脱胎于战争军法的“刑”为主要表现形式，在这个时期，“大道既隐”之后，构成腐败的要件都已经齐全：“常设公职人员”出现了;掠夺财富的制度形成了;掌权者对“财富的贪欲”充分表现出来了;腐败的“理由”也就创造出来了。于是腐败行为和腐败分子2也崭露头角了。然而，哪里有贪、贿的发生与存在，哪里就有反对和制止贪、贿的行动。这是人类社会的进步所决定的。古代一些部落首领，如黄帝、少昊、颛顼等，他们不但有反腐败的实际行动，而且也形成了最初的反腐败思想理论。一个名叫皋陶的氏族头领，明确提出“九德”的社会管理理论，其中就有“直而清，简而廉”的要求。随着社会的发展，奴隶社会和封建社会是极端专制的政治制度，严刑峻法不可避免，为了平衡和缓解社会矛盾，历朝历代都有反腐倡廉的法律制度出台，其中最严厉制度出现在明朝初年，朱元璋为了惩治贪污腐败，自己亲自写的《大诰》、《大诰续编》、《大诰三编》、《大诰武臣》一共四册。主要内容列举所杀官民罪状及使之有所警戒的训话，他还主持制定《大明律》。仅他有计划的四次诛杀就杀掉官员不下5万人，为了震慑贪官还发明了剥皮实草的酷刑。在监督上明朝皇帝也严厉非常，外有都察院，内有东厂锦衣卫，人人谈之色变，可是仍然无法遏制腐败现象的发生，这是由于他们的专制政权的本质所决定的。当人类进入资本主义社会和社会主义社会后，人权平等，权利制衡，依法治国的概念出现了，于是反腐败的制度真正走上了健康发展的道路。我们中国共产党自成立之初就非常重视反腐倡廉的制度建设，早在1922年4月即建立了最早的纪律检查机关——中央监察委员会。1926年8月，中共中央扩大会议有颁布了我党最早的反腐败文件——《关于清洗贪污腐化分子的通告》；1938年8月，3陕甘宁边区参议会颁布了《陕甘宁边区惩治贪污条例》；1947年5月，东北行政委员会颁布了《东北惩治贪污暂行条例》；1951年12月，中共中央发出《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》；1952年4月，中央人民政府公布了《中华人民共和国惩治贪污条例》；1958年2月，中共中央发出《关于下放干部进行劳动锻炼的指示》；1960年11月，中共中央下发《关于不准请客送礼和停止新建招待所的通知》等等。党的十一届三中全会以来，围绕提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力这两大历史性课题，我们党不断制定和充实党员领导干部廉洁从政的行为准则以及其他反腐倡廉的法规，注意把党风廉政建设方面的新鲜经验上升为法规制度。党的十六大以来，中央制定和修定了一系列重大法规制度，比如，《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》等，还颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012规划》等。党的十七大以来，反腐倡廉法规制度建设的步伐进一步加快，内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系更加健全。2010年11月，修订后的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》正式出台，对于强化各级领导班子和领导干部抓反腐倡廉建设的政治责任，保证党中央、国务院关于反腐倡廉各项决策部署的贯彻落实具有十分重要的意义。此外，还制定党政领导干部选拔任用工作条例，4印发司法体制和工作机制、行政管理体制以及财税、金融、投资体制和国有企业改革意见等；建立健全纪检监察机关安全办案、文明办案、依纪依法办案的相关制度，不断完善案件移送机制，查处案件组织协调机制，不断完善跨区域及境外协作办案和防逃、追逃、追赃机制等，促进了反腐倡廉科学化、制度化、规范化建设。反腐倡廉国家立法工作也进一步推进。2010年6月，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政监察法〉的决定》通过，这标志着我国行政监察工作法制化水平又上了一个新台阶。修订后的《行政监察法》进一步明确了监察对象范围，增加了监察机关的职责和义务，完善了举报等相关制度，理顺了派驻机构管理体制，体现了人民群众对行政监察工作的新期望。2011年2月25日通过的《刑法修正案（八）》完善了对腐败犯罪的侦查、惩处和防范等规定，注重从制度上铲除腐败滋生的土壤，进一步推动了反腐败有关法制理念向法律实践转变。此外，还颁布了《公务员法》、《行政强制法》，以及《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》、《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》等司法解释，反腐倡廉制度建设上升到一个新的高度。为完善党内监督制度，加强对党政领导干部的管理监督，相关法规制度也不断健全。2009年6月颁布的《中国共产党巡视工作条例（试行）》是进一步加强党内监督的基础性法规，是实现巡视工作经常化、制度化、规范化的制度保障。2009年7月，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》正式印发。仅20095年，全国各地区各部门就按照规定对7036名领导干部进行了问责。2010年1月，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》正式颁布。在我们党的法规体系中，准则的效力等级仅次于党章。《廉政准则》对我国反腐倡廉经验进行了全面总结和概括，是一部比较全面、系统规范党员领导干部廉洁从政行为的基础性法规，是我国加强反腐倡廉制度建设的又一重要成果。“裸官”现象近年来受到越来越多的关注，2010年出台的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》和《关于对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员加强管理的暂行规定》有力地回应了人民群众对反腐倡廉热点问题的关注。2007年9月13日，国家预防腐败局正式成立。一个月之后召开的党的十七大明确提出，“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”。“三个更加注重”的提出和落实，标志着我国反腐败布局更加完善。这些反腐倡廉法规制度，为规范党政机关及其公职人员的行为，加强对权力的监督和制约，推动和保障反腐倡廉工作深入开展发挥了重要作用。由此可见，依靠法律制度惩治和预防腐败，是做好反腐倡廉建设的重要保证，也是中国共产党反腐倡廉建设的一条重要经验。西方资本主义国家在发展过程中，也把法律和制度建设放在重要位置上。为了防范、遏制和惩处公职人员的腐败行为，各国政府大都制定了严格的规章制度，以此来确定公职人员的廉政义务，防止公职人员滥用职权和营私舞弊，严厉惩处公职人员的违6法乱纪行为。美国在1978年修订的《文官制度改革法》中对政府雇员的义务作了明确规定，要求公职人员必须奉公守法、廉洁自律、不得贪赃枉法、不得以权谋私、不得营私舞弊、不得参加政治捐款等政治性金钱收受活动。新加坡政府先后出台了《公务员法》、《公务员纪律条例》、《防止贪污法》、《财产申报法》、《现行反贪污法》、《没收非法利益条例》等。还有一套五卷本《指导手册》。这些法规和条例对公职人员的工作、生活、言论和行为一一作了规范。韩国相继制定了《腐败防止法》、《反洗钱法》和《政治资金法》。菲律宾在1989年推出《公共官员与雇员品行和道德标准法》，以立法形式规范公职人员的从政道德，并以法制的力量保证其有效实施。英国、瑞典、德国、加拿大、马来西亚等国家都制定了相应的政策和法规。这些法规和条例主要对公职人员经商、兼职、受贿等行为进行明确规范。为了保证廉政法律法规的贯彻落实，许多国家都成立了相应的廉政机构，对公职人员腐败行为进行防范和打击。美国有“公务员风纪署”，法国有“惩戒委员会”，日本有“政治伦理审查会”，奥地利有“纪律委员会”，韩国有“反腐败委员会”，新加坡有“腐败行为调查局”。这些都是国家级廉政工作机构。为了强化廉政法制的权威性，各国对廉政工作机构赋予了很大权力，并从机构设置、人员配备、领导体制等方面加以规定。与此同时，芬兰、丹麦、奥地利、法国、澳大利亚、美国、加拿大、荷兰等８０多个国家建立了行政监察官制度，主要目的是监督公职人员遵守法律，履行职责，确保公民的自由权7利不遭侵害。世界上许多国家通过预防性立法，制定了回避制度、财产申报制度和轮换制度，以防止公职人员以权谋私，从源头上预防和解决腐败问题。回避制度，是为了防止公职人员利用他的地位和职务之便为自己的亲属谋取好处或优惠。奥地利《官员法》规定，凡夫妻关系、直系亲属或不超过三代的旁系亲属关系以及有过继、连襟、联姻或承嗣等关系的公职人员，遇到管理钱账或一方对另一方有直接指挥权或监督权的情况，不得安排在一个具体单位工作。瑞士规定，有联姻关系或有父子、兄弟、叔侄等近亲属关系的人，不得担任有隶属关系的职务。法国规定，当公务员的配偶以职业身份从事一项有利可图的私人活动时，该公务员必须向其所属的行政部门或公共事业单位声明。财产申报制度，这一举措的目的在于确定和分清其取得财产的手段是否合法，它已成为一项世界性反腐败举措。许多国家都制定和颁布了要求政府官员申报财产的法律。财产申报制度一般都包括财产申报对象、财产申报时间、财产申报内容、对财产申报违法处罚等方面，既全面，又明确，便于操作和执行。美国《道德改革法》规定：“总统、副总统、国会议员、联邦法官，以及行政、立法和司法三大机构的工作人员，必须在任职前报告并公开自己以及配偶的财务情况，包括收入、个人财产等，以后还须按月申报。对财产申报资料的接受、保管办法、保存期限、公开方式、查阅手续、审查以及对拒绝申报和虚假申报的处罚办法也都作了详细规定。此外，美国《廉政法》也规定政府有关官员必须填写财产和收入申报单，8逾期不报，将被司法机构起诉。申报单由廉政办公室审查，一旦发现有违法收入，立即处理。申报单可供新闻机构和公众查阅。2002年，墨西哥国家审计局对1万名没有按时在政府指定的网站上申报财产状况的国家公务员作出了停薪留职15天的处罚。轮换制度，主要是培养公务员适应各类工作场合的能力，积累更多的工作经验，并在相当大的程度上减少公职人员贪污腐败的可能性，使政府官员很少有机会通过长期控制某个部门，得以结成营私舞弊的关系网。日本政府规定，国家高级公务员一般两年左右调动一次工作；中初级公务员，一般３年左右调动一次工作，这些调动主要在不同科室之间进行。除此之外，日本政府的各机关之间、中央政府与地方政府之间，政府与国营企事业之间，也相互进行公务员岗位轮换、交流。这已经成为一种制度，十分普遍。美国每４年政府换届时，都有3000名至5000名联邦政府官员易职。易职的方式是联邦政府与州政府以及地方政府之间人员交流。这种交流为期一年或一年以上。从以上古今中外的经验来看，反腐倡廉工作随着历史的进步和时代的发展，制度约束越来越占有重要的位置。那么，道德自律是否就没有作用了呢？显然不是，我们都知道，无论多么严密的制度，多么严格的监督，多么严厉的处罚都无法做到根除贪污腐败现象，就是北欧国家的丹麦、挪威和瑞典，这三个举世公认最廉洁的国家，贪污腐败现象也时有发生，而朱元璋杀了几万人也最终没有完成杀尽天下贪官的宏愿，我们党2011年惩处了149万多贪腐违纪官员，也没有让群众对我们的官员们放心。可见制度约束并不能起到“包打天下”的作用。孔子说，“君子慎独”，俗话也有“众坐防口、独坐防心”，可见道德自律是一件