集体建设流转评估

农村集体建设用地使用权流转价格评估湖北省国土资源厅土地利用处陈平2013年4月一、农村集体建设用地使用权概述二、农村集体建设用地使用权流转类型三、农村集体建设用地使用权流转价格评估四、农村宅基地流转价格评估建设用地使用权:指利用土地营造建筑物、构筑物和其他设施的权利。国有土地建设用地使用权：指公民、法人和其他经济组织进行非农业建设依法使用国有土地的权利。集体土地建设用地使用权：指农民集体和个人进行非农业生产建设依法使用集体所有的土地的权利。通常我们集体土地建设用地使用权是一种狭义的提法，仅指不包括农民宅基地的集体建设用地使用权，广义的概念应该包括农村宅基地使用权。国有土地建设用地使用权集体土地建设用地使用权建设用地使用权一、农村集体建设用地使用权概述从法律层面讲，农村集体建设用地是指由乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡（镇）村公益事业用地公共设施用地农村居民住宅用地（宅基地）法律对集体土地建设用地使用权的主体有较为严格的限制，一般只能由本集体及其所属成员拥有使用权。全民所有制单位、城市集体所有制单位和其他经济组织进行建设，需要使用集体土地，必须经过征用，使之转为国有土地后才能取得使用权，即国有土地使用权。一般不允许全民所有制单位或城市集体所有制单位以及其他经济组织拥有集体土地建设用地使用权。比较例外的的情况是：集体所有制企业破产或企业兼并。集体土地使用权的取得(1)乡(镇)村公益用地使用权。农村集体经济组织或者由农村集体经济组织依法设立的公益组织，在经过依法审批后，对用于本集体经济组织内部公益事业的非农业用地所享有的建设用地使用权。根据土地管理法和《土地管理法实施条例》的规定，乡(镇)村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡(镇)人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。(2)乡(镇)村企业建设用地。农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业，或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。如果其中涉及占用农用地的，应当依照土地管理法的有关规定办理审批手续。集体建设用地使用权的期限我国法律、法规规定，通过类似国有土地使用权划拨方式取得的乡(镇)村建设用地土地使用权，除了法律规定的使土地使用权消灭的原因外，土地使用权人可以无期限地使用土地。二、集体土地使用权流转（一）背景农村集体土地使用权流转萌发于上世纪80年代，到90年代发展迅猛，成为一种普遍现象。通过荆州市荆州区对东升村、荆城村、纪南村、紫荆村四个村的典型调查发现，上世纪八、九十年代村办企业迅速发展，农村普遍存有集体建设用地。主要有三大特点：1.总量较大。四个村共有31宗集体建设用地，面积697亩，其中有20宗地未办理合法审批手续，其中15宗地属上世纪八、九十年代的用地，5宗地为2000年以后新占用地。2.自发流转现象严重。有25宗地用于出租，1宗地转让（未办理过户手续），另有5宗地处于闲置状态。流转形式以出租为主，均未办理相关手续。3.租金标准不一，没有经过科学测算。据调查，城中村及近郊的土地出租金可达每年每亩1万元以上，而偏远农村的土地出租每年每亩只有350—500元，而且相同区域的租金标准也相差较大。土地出租租期一般5年，也有10年、20年、30年、40年不等。租金付款方式有一年一付，也有一次性付清的，有承租方再行转租的。4.农民出售出租住房的现象普遍存在。成因：农村改革开放活力增强，一方面，改革开放使得原有的村、社企业和集体财产保管场所等纷纷倒闭，腾出了数量可观但零星分布的集体建设用地；另一方面，乡镇企业异军突起，对集体地的需求急增。集体建设用地成为支持经济社会发展不可替代的重要生产要素资源。以湖北省为例，集体使用权流转占集体地总量的50%以上。当时襄阳县集体地总量为11625亩，1990年以来发生流转的就有9243亩，占同期建设用地总量的80%；在偏僻的长阳县渔峡口镇和磨市镇就有8宗共计94亩集体建设用地流转，占当地集体建设用地总量的50%以上。1.滋生了乱占土地、违法占地行为。由于受经济利益的驱动，擅自将集体土地使用权流转，一些单位和个人违法占地用于出租经营，形成一批违法占地。2.自发流转不受法律保护，存在较大隐患。从调查情况看，集体土地流转的大部分都没有办理相关手续，仅凭流转双方的合同就成交，没有办理《集体建设用地使用证》，属违法用地的土地也进行了流转，这些都存在较大隐患，难免产生矛盾和纠纷。3.土地资产流失严重。集体土地无序流转，流转收益全部归集体企业和个人，流转价格、租金标准存在较大的随意性，造成集体土地资产的流失，农民利益没有得到切实保护。4.不利于城乡建设。由于存在多种不确定性，特别是以出租方式流转的，出租方和承租方都不愿在其土地上有大的投资，使得土地粗放利用，制约和影响了城乡建设。无序流转产生的不良后果（二）流转形式1.租赁。期限一般为3-10年。1993-2003年间，湖北省5个市州共计转宗地数8310宗，总流转面积10619.7亩。其中，租赁土地3624宗7140.5亩，分别占宗地数和面积数的43.8%和67.2%。例如，沙洋十里铺居委会将960平方米闲置仓库出租给个休私营企业主作为粮食加工厂，每年收取1万元租金。2.转让。分为“转权出让”、“自征自用”和“保权转让”三种形式。转权出让：所有权和使用权同时转移。将现有的集体土地转为国有后再转移使用权给第三方。自征自用：所有权发生转移，使用权保持不变。例如，武汉市徐东的销品茂超市所占的100亩土地本来是团结村的。后因建设超市的需要（当时政策不允许在集体土地上建超市），将该地征为国有后，再确权给团结村集体使用。保权转让：所有权不变，使用权出让转让给集体及其成员以外的第三方。例如，五峰县渔阳关镇针织厂破产后，将200多平方米的土地使用权以5000元的价格转让给县人事局劳动服务公司服装厂。3.抵押。抵押资金融通的从属行为。处置抵押土地以实现抵押权时，可参照转让、租赁和作价入股方式。至2002底，仙桃市共办理集体建设用地抵押207宗，面积105339平方米，显化土地资产价值1281.1万元，从银行融资贷款近900万元。4.作价入股。农村集体经济组织以集体土地使用权作为资本入股，与其它个人或者组织合伙办厂、经商共聚利益。如沙洋县沈集镇彭偃村石灰加工厂占地1000平方米，因经营不善而连年亏损。停产后，该村以土地作价入股与外地私营企业主联合办厂，实现上收益800万元。5.置换。集体经济组织之间出于生产经营和生活方便的需要，协商针各自拥有土地予以交换。如沙洋马良镇金锣村村办小学停办后一直闲置。村民罗某与村委会协商，将自己位于村公路旁的两层楼房连同土地交换闲置的村小学，并向村集体补交10000元差价。罗则用小学场地举办香菇种植场。6.兼并。乡镇企业改制过程中，因企业兼并而产生土地兼并。如京山县东关村开办的新市宾馆被水表厂兼并，改为京鑫公司所属。7.司法仲裁。因债权债务纠纷，通过司法裁决处置集体地使用权而导致土地流转，涉及的地类以经营性用地为多。（三）流转特征1.参与主体广泛。转出方：（1）所有权代表：乡（镇）、村集体经济组织，村民小组；(2)村民自治组织：乡镇政府、村民委员会；（3）土地使用者：乡镇村办企业、个人转入方：本集体经济组织成员、其它集体经济组织成员、其它社会成员（如国企、民企和个体经营者）。2.流转规模与经济发展水平和阶段相关。流转的活跃程度、规模、形式与经济发达程度密切相关，并具有阶段性。经济欠发达地区，处于初始阶段，流转活动多是零散的和自发的，规模小，形式单一。主要形式为农民出租住宅或出租市场摊位。经济发展处于中等水平地区，土地流转处于发展阶段，除出租房屋外，乡镇企业改组改造，盘活利用厂房、生产场地引致土地流转的情况居多。经济发达地区，土地流转处于较成熟阶段。主要由乡村集体经济组织将集体土地直接转让和出租为主。流转频度和规模同地区经济发展水平呈正相关。3.隐性交易较为普遍。交易双方不经土地所有者同意，避开土地行政管部门监管，不办理土地登记手续而私订交易协议。例如，前面提到的襄阳县集体地流转中，按宗数计，75%以上的都是私下交易。4.政府一直在探索和引导集体地使用权流转管理，但收效不大农村集体建设用地的试点改革已进行多年，各个试点进行了各种各样的尝试。苏州、芜湖、顺德是较早进行尝试的地区，主要属于探索。与之相比，天津、嘉兴等地的“增减挂钩”尝试则影响深远，“增减挂钩政策可以称之为中国近十年最具影响力的土地政策之一”。但在肯定其创新性的同时，也不得不承认，“这一政策并没有触及现行土地产权制度的根本问题，未能清楚界定各级政府、村集体以及农户之间在农村集体建设用地上的权利边界，因此仍然没有突破城乡二元土地制度的基本框架。”并导致不少地区盲目大拆大建、赶农民上楼，损害了农民的利益。5.集体建设用地使用权流转价格评估市场缺失。一是市场供应不足：对集体地使用权的评估依据缺失，有技术方法可操作，但制度规则不健全。改革开放以来，除了我国的宪法对集体建设用地有法律规范外，很少有专业性法律、法规对集体建设用地的流转（使用、规划、开发建设、转让、出租、抵押）做出明确的规范，往往是集体土地的开发利用已经成批的进行了，政府管理部门还没有具体的管理办法和相关的政策出台。这一状况使得“合法有效”原则陷入窘境。二是市场需求不旺盛：由于显性规则（法律制度）滞后，目前的集体建设用地使用权流转大多遵从的是隐性规则，开发建设随意性大，交易双方不需要也无法顺利取得独立第三方的评估技术支持。三是对集体建设用地使用权价值变现能力差，使得集体地使用权流转之路愈加狭窄。集体土地在市场上的变现能力差具体表现在：1、法规的不健全，规划使用不合理；2、集体建设用地一般都处在城乡结合部距城市中心较远的地段；3、集体土地没有参与市场流通，人们对它的了解程度较差；4、交易量小造成市场窄小没有可参照的依据；5、存在一定的违法风险。因此，一些地方出现了“宁要有限年期的使用权，不要无限年期所有权”的思潮，很多地方的集体经济组织都在自己征自己的地自己使用。四是集体建设用地与国有土地在权利上存在着差别，阻碍了集体建设用地流转市场的正常形成和发育1、国有土地所有者是国家，集体建设用地面对的所有者是乡（镇）政府或村农民集体。国家对集体土地具有“终极所有权”。2、法律、政策的支持程度不同。国有建设用地使用权是土地使用者在诸多法律法规的保护下，按照严格的程序来完成的。集体建设用地取得过程是土地使用者和土地所有者基本上按照双方的意愿来完成，这种使用权的形成人为因素太大，反映在土地使用权价格上具有不确定性。其实这就是法律赋予权利的差别；3、规划条件不同，进入市场时有权利的差别。国有土地的开发利用必须符合城市建设总体规划、土地总体利用规划和年度土地利用计划。集体土地使用权大都位于城乡结合部的农村和城市规划几乎涉及不到的地方，远离规范的规划设计和有序的市场机制，很难界定可行与否、规范与否。•新制度经济学家诺斯——“由于市场规模的扩大，生产技术的发展或人们对现存制度下的成本和利益的看法有了改变引起在现存制度下出现潜在获利机会。但是，由于外部条件内在化的困难，潜在利润无法在现有的制度安排内实现。这样，总有某些人为了获取潜在利润而率先‘克服’这些障碍，当潜在利润大于这些障碍所造成的成本（交易成本）时，一项新制度安排出现了”。理论解释：（四）几种主要的农村集体建设用地流转模式1。深圳模式（国有化转制模式）以村集体经济组织成员全部由农民转为城市居民,并实现撤村改居的过渡为前提通过行政命令的方式,将原属农村集体所有的土地整体性、一次性地转归为国家所有,并基本不改变原有的土地用途和使用权归属.这种模式通过将土地合法地引入市场流通,显化土地价值,使村集体通过盘活土地资产获得改