MPA公共管理硕士考前辅导第十章政策工具

第十章政策工具第一节政策工具概述一、政策工具的含义二、政策工具的分类三、政策工具的意义一、政策工具的含义•政府工具又称政策工具、治理工具、公共管理的技术或行政方法。•政府工具就是达成政策目标的手段。•萨拉蒙《政府工具》认为政府工具的特征：萨拉蒙认为政府工具的特征包括以下三方面：(1)政府工具有一些共同属性，这些共同属性使得这些工具得以识别；(2)每一种工具规定行动的结构是一种制度化的行动模式；(3)这种结构化的行动是一种集体行动，目的是解决公共问题，这表明它不只是政府行动。二、政策工具的分类•荷兰经济学家科臣最早试图对政府工具加以分类。•狄龙将政府工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类，另一种更新近的分法为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。•胡德在《政府工具》中提出了一种系统化的分类框架。•麦克唐纳尔和艾莫尔：命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变化工具。•英格拉姆：激励、能力建设、符号和规劝、学习。政策工具的分类•欧文·休斯《公共管理导论》：政府干预通过四方面经济手段实现：供应、补贴、生产、管制。•加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什根据工具的强制性程度，将政府工具分为：自愿性工具、强制性工具、混合性工具。•戴维·奥斯本和特德·盖布勒《改革政府》一书中对当代政府所使用的工具分三类36种：传统类，创新类，先锋派类。•我们认为，可以将基本的政府工具粗略地分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段三类。三、政策工具的意义•试述对政府工具进行研究对于我国当前行政管理发展具有何种意义。•从理论上说，可以全面了解政府工具的内涵、性质、类型和作用以及每种工具的潜力、优劣和应用范围等问题，形成关于政府工具的系统化知识，建立起作为公共管理学一个分支学科的政府工具学，拓展公共管理学以及政策科学的视野，促进公共管理学与经济学、工商管理学的理论、方法相互渗透、融合和相互借鉴，丰富公共管理学的理论内容，完善其学科体系，从而可以更好地把握21世纪国内外公共管理研究领域的发展前沿，推动我国公共管理的理论在新世纪的全面发展。政策工具的意义•从实践意义上说，加强对政府工具的研究，概括、总结和提炼一系列在国内外公共管理中被证明是行之有效的政府工具尤其是市场化工具、工商管理技术和社会化手段，有利于促进我国政府管理方式以及管理方法、技术与手段的创新，推动我国行政体制改革和政府职能转变，提高政府管理的绩效及效率。第二节传统的行政方法一、行政手段二、法律手段三、经济手段四、思想教育手段一、行政手段•行政手段是指政府凭借政权力量，依靠从上到下的行政组织制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对行政工作的领导、组织和管理的目的。•特点：权威性；强制性；垂直性；具体性；非经济利益性；封闭性。•行政手段的种类包括：(1)行政命令手段；(2)行政引导手段；(3)行政信息手段；(4)行政咨询服务手段。行政手段•优点：与法律手段相比，行政手段有简便、灵活的特点，能迅速有效处理各种新情况新问题，具有一定弹性；与经济手段相比，行政手段具有无偿性的特征，上级可根据管理工作需要，无偿调拨使用下级的人、财、物、技术，不考虑价值补偿问题；与思想教育手段相比，行政手段更能直接迅速有力地贯彻上级的方针、政策，有助于组织内部统一目标、意志、行动，有效控制全局，时效性强。•不足：行政手段不利于发挥下级的积极性、主动性和创造性。另外，纵向层级信息传递迟缓，易失真，横向沟通困难。行政手段•行政手段的运用运用行政手段必须尊重客观规律，兼顾客体需要，遵循逐级负责的原则，在权限范围之内，控制其使用范围，高度注意操作技巧，防止长官意志和主管随意性，力求精简而高效。在行政执行中不能滥用行政干预手段，不适当地扩大其适用范围。即使是在需要使用行政干预手段时，也不能简单化。同时，要把科学的行政干预手段同经济手段、法律手段、思想政治教育手段等结合起来综合运用，创造一个稳定的、安全的和公正的社会环境。二、法律手段•法律手段是指国家行政机关在行政管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的行政活动，以达到有效而合理的管理目的。其内容包括国家立法机关制定的宪法、法律，也包括国家行政机关在职权范围内制定颁布的各种行政法规、自主性法规三种。•特点：(1)权威性；比行政手段更高。(2)强制性；(3)规范性；(4)稳定性。法律手段•按行政执法进行分类：(1)行政决定：行政机关及其公务员经法定程序依法对相对人的权利义务作单方面处分的行为。其特点是：具有强制性和单方性；直接处分相对人权利和义务，须依法定程序，通常不能及时作出。其具体形式是：行政许可、行政奖励、行政命令、行政处罚。(2)行政检查(又称行政监督检查)：国家行政机关依法对相对人是否遵守法律、法规和具体行政决定所进行的能够间接影响相对人权利和义务的检查、了解行为。其特点是：义务性；限制性；单方自主性。法律手段(3)行政处置(又称即时强制)：国家行政机关及其公务员在国家安全受到威胁，社会公共利益受到危害的紧急状态出现或将要发生的情况下，临时采取特别行政命令、特殊强制措施的行为。其特点是：紧迫性；即时性；直接强制性。(4)行政强制执行：特定行政机关采取强制手段保障法律、法规和行政决定得到贯彻落实的一种执法行为。其特点是：行政性；强制性；执行性。是行政强制最本质的特征。法律手段•优点：法律手段是行政管理中运用其他方法的基础、前提和保障，为行政活动提供基本的规范程序；它调节各种管理要素之间的关系，使行政管理的各个方面都纳入法制化轨道，有助于行政管理的集中统一，保证行政管理工作和社会生活的秩序。法律手段的权威性、强制性使人们自觉抑制、摒弃不合法的思想和行为，提高行政管理的效率。•局限：法律手段的规范性、稳定性，使其缺乏处理特殊问题的弹性和灵活性，对管理系统的发展可能起阻碍作用。在意识形态领域，法律手段常无能为力，往往产生合理与合法之间的矛盾。•法律手段的运用运用法律手段不仅要健全立法、有法可依、严格执法、违法必究，而且要与其它方法结合使用，以扬长避短，发挥更大的作用。三、经济手段•经济手段是行政主体根据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖惩等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实施管理的方法。•特点：利益性；间接性；多样性•类型：物价调整、利率升降、税收调控经济手段•优点：政府的经济管理方法应因情因地制宜，由于以物质利益为基础，因而物价调整、利率升降、税收调控等经济手段能充分有效地调动组织和个人的积极性和主动性，促进横向组织间的沟通、联系与合作。•局限：经济手段不能解决人们的精神和社会需求问题，作用领域主要限于经济领域，运用不当，还可能对人们的思想产生消极影响。•经济手段的运用：运用经济手段必须符合客观经济规律的要求，坚持按劳取酬，正确处理各种利益关系，兼顾效率与公平。经济手段特别要与思想教育相结合，物质精神两不废，加强对全体公民的社会公德和责任心的教育。四、思想教育手段•思想教育手段是指依靠宣传、说服、沟通、精神鼓励等，激励人们的积极性，使行政人员和管理对象自觉自愿地去从事政府所鼓励的工作或活动，实现行政目标的方法；是通过对人们进行确定的、有目的的、有系统的政治思想教育、心理诱导和行为激励，引导被管理者自觉为实现组织目标而努力的管理方法。其方法有：启发教育、说服劝告、建议协商、树立典范、舆论抑扬等。•特点：潜在性；长期性；内在稳定性；主动超前性思想教育手段•分类：(1)行为激励方法：目标激励;行为激励;竞争激励;反激励。(2)参与管理方法：团体决策;咨询制度;建议制度;信访制度。(3)行政责任方法：包括机关责任制与岗位责任制两个方面。•优点：思想教育手段能帮助人们明辨是非、消除隔阂、加强沟通团结，能从根本上调动人们的主观积极性，作用持久稳定。•局限：进行思想教育需时较长、工作艰巨，而且结果具有不确定性，有时仅能进行思想动员，而不能解决实际问题。思想教育手段•思想教育手段的运用：必须按人的思想活动规律，采取正确的原则和灵活的方法进行教育，注意因材施教、对症下药，将思想教育与实践相结合，以说服教育为主，多种方法为辅，刚柔相济，恩威并施，特别是教育主体本身要以身作则，身先垂范，这样效果更佳。第三节当代政府治理的新工具一、市场化工具二、工商管理技术三、社会化手段当代政府治理的新工具•市场化工具：政府利用市场这一有效的资源配置手段，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政府达成政策目标。•工商管理技术：把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标。它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。•社会化手段：指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公司伙伴关系等。一、市场化工具1、民营化2、用者付费3、合同外包4、特许经营5、凭单制6、分散决策7、放松管制8、产权交易9、内部市场市场化工具1、民营化：将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力，搞活国有企业。最典型的是将国有公司一半以上的股票出售给私人或全部直截了当地出售给私有企业。以英国、新西兰、其他欧洲国家最为典型。2、用者付费：用者付费工具有如下优点:(1)能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；(2)无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；(3)可以使价格真正起到信号灯的作用，即使市场机制在公共服务领域得以有效应用；(4)可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。（自来水、天然气、高速公路、桥梁）市场化工具3、合同外包：把民事行为中的合同引入到公共管理的领域中来，它的作出以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。合同外包常采用竞标的方式,竞标一般有四个步骤：(1)确定有哪些公务可以外包；(2)私营公司提出应标书；(3)私营公司须向政府作出明确的定价意向；(4)政府决定外包给谁。(美国、加拿大、德国、澳大利亚、日本)4、特许经营：由公共部门授予私人企业经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权利与义务，承担相应的风险，从而达到公共管理目的的一种工具。市场化工具5、凭单制：是一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给的政府改革工具。凭单的基本特征包括：(1)凭单是围绕特定物品而对特定消费者群体实施的补贴；(2)凭单不同于补助，是直接补贴消费者而非生产者；(3)凭单通常采取代金券的方式而非现金。凭单制从根本上改变了公共服务供给与消费的模式。6、分散决策：其实就是分权与权力下放的过程，其主要目的是通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授权的下级组织或单位能够更加独立，能够自由地与其他组织进行竞争。分散决策通过财政分权和建立内部代理机构及其他组织来实现。这种方法既涉及中央与地方的关系（美国），又涉及政府部门上下级之间的关系（英国）。市场化工具7、放松管制：在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。（美国）8、产权交易：产权指操纵一项事物的排他性权利，由使用权、收益权、决策权和让渡权等组成。最早在渔业方面使用，加拿大、冰岛、澳大利亚、新西兰最早进行了这方面的实践。9、内部市场：将提供公共服务的公共部门人为地划分为生产者和购买者两方或“公对公的竞争”，这样在政府组织内部便产生了“生产者”和“消费者”两个角色，或促使内部组织之间进行竞争，达到提高服务质量的效果。二、工商管理技术1、全面质量管理2、目标管理3、绩效管理4、战略管理5、顾客服务6、标杆管理7、流程再造工商管理技术1、全面质量管理。（TQM）TQM的内涵是：第一，对全面质量的管理；第二，全过程的管理；第三，全员参与的管理；第四，科学的管理。TQM追求的是质量第一和为顾客服务