两岸 全球化下工业区土地使用变迁管理与规划管制工具之运用

2006海峡两岸土地学术研讨会论文集25全球化下工业区土地使用变迁管理与规划管制工具之运用廖皇杰*壹、前言貳、全球化趋势下，产业变动速度加剧，经济发展之竞争也愈形激烈，世界各国除提供产业生产所需用地及基础设施外，并以建构高效率的行政服务及营造优质的产业投资环境来提升产业竞争力。台湾过去为因应各种时空背景不同情况下之经济发展需求，分别设置了功能及时代任务均不同之编定工业区、加工出口区及科学工业园区，以提供不同性质之工业用地供厂商使用，且在台湾经济发展过程中，皆成功地扮演重要的阶段性任务。惟近年在全球化冲击下，所有生产活动皆遵循市场竞争及国际比较利益法则，产业链竞相往低成本及廉价劳动力之国家流动，因此各地区工业区之土地使用如果无法扣连上产业发展的连动性与全球接轨，则这个地区终将没落，故工业区之开发不仅是消极地提供土地供工业发展，解决工业投资人土地取得的困难及避免工业生产活动干扰其它土地使用的运作；其积极的意义乃在于透过适当的规划、设计、开发与管理，提供一个具有高附加价值的生产空间，进而促进产业的生产效率与竞争动能。生产活动的全球化并没有促使产业的生产经营活动在空间分布上趋于均衡，反而强化了相关生产活动的空间聚集现象，使得都市及区域发展呈现高度不均衡状态，即便在一国之内，不同区域间也常常是繁荣与衰退共存，发展与停滞同在，区域内主体之间的交易性与非交易性互依超越了地方资源自然禀赋而成为决定区域产业活力的关键，故生产活动的全球化不仅加剧了地方产业在全球范围内的竞争，同时也促进了相关产业的分工与合作，而造成全球经济之分散化集中发展。因此，区域的核心竞争力往往表现在地方特色产业群及生产网络上，大量相关企业空间群聚所形成的地方化产业氛围是其它区域最难模仿的。另一方面，随着全球经济的发展，工业区存在的环保问题也日益严重，为了使人类社会能够永续生存，每一世代都能够利用资源满足其需求，且不会影响到下一世代满足其需求的能力，永续发展的概念逐渐受到重视。为符合全球环境议题与国际贸易链接日益紧密之趋势，以共同形成环境与经济互利的生态工业区则是达到工业区产业永续经营的一种工业区发展模式，除可透过工业区循环经济体系提升工业区之生态效益，并可利用环境管理技术与能力，降低工业区之环境冲击与环境承载。面对全球生产制造系统的再结构及新兴工业国家以低廉生产成本的竞争压力，台湾产业正积极升级转型，本研究以永续发展为中心概念，透过社会价值观、市场价值观与环境价值*廖皇杰任职于台北市政府都市发展局全球化下工业区土地使用变迁管理与规划管制工具之运用26观剖析工业区土地使用变迁管理课题，并扣连近来广受运用成长管理观点，研提工业区用地供给、工业区型态、工业区使用机能、工业区区位等工业空间规划管制刍议，俾供未来工业区规划参考。贰、工业区土地使用变迁管理一、工业区用地供给变迁我国自政府迁台后，一直积极培植工业发展，从土地改革至今之挑战2008国家重点发展计划，在在都为我国工业发展提供发展契机及空间。从民国四○年代至今，我国工业发展大概大至可分为下列六个时期（工业区开发管理89年度年报，工业局）：（一）劳力密集，进口替代时期（民国40～49年）：国民政府迁台的前十年经济产业起步阶段四○年代的台湾仍以农业社会为主，政府为恢复经济稳定，并培植工业发展，此时期的经济产业政策是以『农业培养工业，工业发展农业』为主，而工业发展政策则是『发展劳力密集的进口代替民生必需品工业』。又该阶段为了确保美国经济援助，从民国四十二年起开始实行『四年经建计划』。期间配合经济产业策略，采取农业、工业发展并重的方式，并配合当时台湾社会情况，以发展劳力密集之轻工业为主。在工业用地方面，此阶段政府未有具体的开发政策，除了于民国49年开发第一个六堵工业区以外，并未主动编定工业区，工业用地完全依赖实施都市计划范围内的工业区提供或者兴办工业人自有土地或自行洽购等方式取得，工业用地供给极为有限。（二）出口扩张时期（民国50～59年）：奖励经济产业投资的第一个十年阶段我国工业区开发政策最早可追溯到民国49年，当时由于海外资金在台寻找投资机会，但工业用地因供给有限与法令限制取得不易，政府为使兴办工业人便利投资以带动工业发展，于民国49年颁布引导台湾工业发展的『奖励投资条例』，以租税减免、简化行政手续以解决工业用地问题。该时期正值我国促进工业化，加速经济发展最重要的阶段，工业发展政策则是『奖励投资、发展出口工业、拓展国外市场』。故政府于民国55年在高雄成立第一个加工出口区，由国外进口原料，在区内制造后直接出口。至于工业区开发政策目标有两项：1.配合工业发展，改善台北及高雄等地区工业投资环境，解决厂家设厂用地之需要。2.配合重大经济建设计划，发展相关工业。工业区开发区域多在北部及南部区域，尤以台北、高雄两都会区为主，区位多集中在区域中心及一般市镇，开发规模则偏向大型工业区的开发。（三）进口代替时期（民国60～69年）：经济产业结构转型阶段六○年代台湾地区出口扩张迅速带动经济成长后，工业发展出现诸如社会基础建设供应不足、工资提高形成劳力短缺以及厂商过度依赖国外提供原料等问题。因此该阶段政府提出以『调整经济结构、促进产业升级』为其经济产业政策，在工业发展政策方面则主张2006海峡两岸土地学术研讨会论文集27『发展重化工业、推动第二次进口替代与出口扩张』。鉴于经济产业之发展，其基础结构之完备与否为未来持续成长之关键所在，尤其是用地之供给更为发展之基础要件，乃于民国59年于经济部下成立工业局，主管工业用地编定等开发、策划事宜。至此，有关工业用地编定之目标，乃由初期消极提供需地厂商为申请开发之依据，转而为政府积极主动编定开发之依据。也就是由早期「静态编定」的纯粹编定供厂商申请开发，开始转向为「动态编定」，即由政府主动编定开发并兼顾区域均衡发展之开发目标的达成。此阶段工业区开发政策可分为两个时期：1.加强农村建设为主的过渡时期（民国61～62年）民国61年政府有鉴于农村地区人口外流严重，影响农村发展甚巨，乃公布「加强农村建设重要措施」，其中第九项措施为「鼓励农村地区设立工厂」，期藉此发展农村地区的工业，创造就业机会，稳定农村人口。基此，工业区开发目标为：(1)发展小型农村工业区：增加农闲时的工作机会，提高农民收入；(2)设置中型工业区：稳定发展较慢乡镇的人口迁移，及遏阻劳动人口外流；(3)配合工业发展而设置的工业区：此时期的目标除稳定农村人口外，亦兼顾大都市附近地区工业用地的需求辟设工业区。然而，开发农村工业区遭遇的问题在于缺乏区位的有利条件，且相关配合措施不足，复以国内外经济恐慌，兴办工业人投资意愿不高，因此成效并不很大。2.配合各地区工业发展的六年经建计划时期（民国63～69年）此时期工业区开发的主要目标在于配合各地工业发展，为因应各地工业发展需要，工业区的设置采分散机动的方式，各地区也因工业区开发而带动地区发展，而为疏解集中南北的人口，引导人口产业向中部移动。本时期编定开发的综合性工业区有28处，超过历年开发处数及面积的一半，开发区域着重在中部及南部区域，区位多集中于一般市镇，开发规模则偏向于特大型及大型工业区的开发。（四）资本密集，科技导向时期（民国70～79年）：促进产业升级阶段民国68年第二次石油危机爆发，台湾经济再度遭受冲击，此时能源密集度高的工业发展方向需要调整，因此，此阶段的工业开发政策为『加速经济升级，积极发展策略性工业』，进入『促进产业升级的新经建时期』。因工业区土地出现滞销，民国69年所修订的「奖励投资条例」决定停止核发工业用地证明书后，都市计划范围以外的工业用地来源，只剩下政府开发工业区、编定工业用地及为数极少的民营工业区。因此，本阶段工业区开发主要为延续上一阶段未开发完成的工业区、配合产业升级，并更新已开发的工业区。（五）产业结构调整，促进产业升级时期（民国80～89年）：发展高科技及智能园区阶段民国75年新台币对美元汇率大幅升值，外销竞争力降低，复以国内劳资争议、环保运动等问题产生，传统工业无法续留台湾而纷纷迁厂海外。为因应劳力密集产业衰退造成的产业空洞化，八○年代初期行政院提出『六年国家建设计划』，百余项的实质与非实质计全球化下工业区土地使用变迁管理与规划管制工具之运用28划均以刺激产业发展为主要目的。而工业发展方向系以推动高科技产业发展为诉求。民国八○年代中期，因为国内经济结构在快速调整，而国际经济情势急遽变化，尤其亚太经济快速成长及整合带来新的挑战；再加上两岸经贸关系快速发展对我国更有深远的影响。准此行政院又于民国86年提出建设台湾为制造中心、海运中心、空运中心、金融中心、电信中心和媒体中心之亚太营运中心的目标，以进一步提升台湾经济自由化、国际化的程度。故本阶段可分为两个时期：1.国家建设六年计划时期（民国81年～86年）为增进土地有效使用，谋求区域均衡发展，国建六年计划拟定产业区位的调整政策，以加速工业用地开发与管理。在工业区区位方面，有三项目标：(1)配合产业结构转变，因应产业升级发展需要，指定工业区位；(2)促进区域均衡发展，调整工业区区位；(3)结合生活圈建设，妥善利用当地资源。2.发展台湾成为亚太制造中心时期（民国86～89年）由于经济景气持续不振加上亚洲金融风暴的影响，传统产业的外移与高科技产业的持续发展，造成原有之综合型工业区土地滞销。另一方面受托开发机关多由公营转为民营，开发融资取得较过去不易，加上科学园区及科技园区的陆续设置等因素，造成未来由工业主管机关开发工业区的困难。针对未来软件工业的发展性、及考虑有限的政府与无限的民间资源，民国八十五年工业局开发南港软件工业园区，并订定「智能型工业园区设置管理办法」，期望鼓励民间设置智能型园区以满足高科技厂商的设厂需求。就「智能型工业园区」的政策目标而言，其直接目标乃是透过智能型工业园区规划与开发管理相关办法的订定，突破目前工业用地取得之困难并提升我国工业园区的开发质量，提供厂商新一代的工业园区，以适应未来日益激烈的国际竞争环境；其间接目标乃是：（1）提供知识导向型产业质量良好的生产空间，提升高科技产业之国际竞争优势，以建立亚太制造中心。（2）开发高质量的工业园区，形塑有利的土地供给条件，促进产业全面升级。（3）运用信息技术促进空间信息化，一方面提升生产环境的资源能力，同时也为国内信息产业提供示范性的应用环境。（4）运用信息网络，串连园区网络系统，促进地方发展与交流，并支持跨国企业之国际分工作业。（5）顺应民营化的潮流，奖励民间开发工业区。如此不但可以增加工业用地供给系统的市场顺应能力，并可以纾解政府财政困难的压力。（六）因应全球化时代阶段（民国90年以后）2006海峡两岸土地学术研讨会论文集29民国80年以来科学园区与智能型园区的相继设置为台湾带来了高科技产业的活络与兴盛，但随着全球化时代的来临，我国产业外移的情况日益严重，不仅传统产业大举西进大陆，高科技产业也因成本与市场的考虑而渐渐西移，聚集经济的优势渐渐消失，造成台湾工业区严重闲置的现象。因此，为因应全球化时代的来临与知识经济的发展趋势，未来有以下几个发展重点：1.传统工业区的园区化因传统工业区的闲置与竹科开发的成功经验，传统工业区的「园区化」成为近期政府推行的重要工作，欲借着工业区整体环境的提升与效率的增进来解决传统工业区闲置的问题，并促成传统工业区的再发展。2.工业区开发管理通报系统维护与推广计划的持续推动为了有效发挥工业区土地效益，诱导区域土地合理分配，维持自然及土地资源的最佳利用，「工业区开发管理通报系统维护与推广」计划的继续推动，可借着相关信息的搜集整理与分析，数据库建置管理系统的建立，提供最佳的土地信息与策略支持，使工业区的设置、转型、更新与解编能更弹性迅速地调整以符合未来的方向。表一工业用地供给变迁表时期时间产业结构工业区土地政策劳力密集，进口替代时期民国40～49年轻型加工业为主，多为小型加工厂以都市计划工业区为供给