变革时代中的公共管理

变革时代中的公共管理张康之，李传军《行政论坛》2010年第2期摘要：我们正处在一个伟大的社会变革时代，这是一场从工业社会向后工业社会转变的伟大变革。社会的变革也需要治理体系以及治理方式的变革与之相适应。从20世纪80年代以来，由于全球化、后工业化的压力而迫使各国政府都进行行政改革，而且取得了积极进展。但是，与后工业化的要求相比，还有很大距离。后工业化所提出的是建构合作治理模式的要求，而公共管理正是这样一种社会治理模式。人类社会的每一个时代都需要拥有与其相适应的社会治理方式，当社会发展了，而治理方式没有出现相应的变化，那么，它的社会治理方式就会成为阻碍社会进步的因素，而在社会中所存在的发展动力就会积聚起来，最终以革命的方式打破旧的治理方式。我们正处在一个变革的时代，全球化和后工业化都向社会治理提出了新的要求，从而使传统的由公共行政所代表的社会治理方式不再适应当前高度复杂性和高度不确定性条件下的治理要求。应当看到，20世纪80年代以来，世界各国都致力于改革它们的政府及其治理方式，公共管理也正是在这一背景下产生的。但是，真正立足于全球化、后工业化的背景来认识公共管理的科学探讨显得远远不足，因而不能够为社会治理变革的实践提供充分的指导。所以，对于公共管理，需要在它产生的特定历史背景下来加以认识，需要切实地找到它所要解决的问题以及发展方向，只有这样，才能在作用于实践的过程展现出其积极价值。一、变革时代中的治理变革公共管理是在变革的时代中产生的。20世纪80年代以来，人类进入一个急剧变革的时代，在全球化和后工业化浪潮席卷人类社会的时候，各国政府都感到不能适应、不能满足社会的要求，因而相继进入了政府改革的进程之中。西方国家在转变政府职能、改进社会管理方式等方面都相继采取了新的举措去变革它们的政府。这场政府改革的运动也被称作“政府再造”（ReengineeringGovernment）运动，有着深刻的政治、经济和文化背景。分析各国具有共性的背景因素，大体包括以下几个方面：（一）各国政府面临着不同程度的“财政压力”任何由政府主导的改革，都或多或少地源于政府财政难以为继的压力。同样，在政府财政收入高涨，国民经济高速增长的时期，无论理论上提出多少应该削减政府支出、减少总体税收规模的理由，如果政府现实运转状况良好的话，都不会主动采纳理论研究者的政策建议。这是由官僚机构追求自身预算规模最大化的动机所决定的，是不以政府领导人或政治家的意志为转移的。这也从另一个侧面说明，为什么我们的理论工作者提出的那些在理论上看来非常正确的政策建议却往往难以为政府部门所采纳的原因。一般说来，只有当国民经济运行陷入停滞或衰退，政府财政收支严重失衡，原有的政府公共治理结构难以为继的时候，政府部门才有可能根据理论工具与现实条件所提供的可能空间，主动或被动地实施政府改革。20世纪80年代以来，东西方先后发起的政府改革的经济背景就是各国都面临着不同程度的财政危机以及由此所导致的日益严重的财政压力。所以，几乎所有国家的政府改革都首先表现为通过改革政府治理方式以控制财政赤字，缓解日益尖锐的社会经济矛盾。（二）“政府失灵”问题逐渐显现出来，政府与市场的关系发生了根本性转变自第二次世界大战后，受国家干预和福利国家政策的影响，政府职能急剧膨胀，政府被赋予了更多的干预经济生活的功能。相应地，人们对政府的期望也越来越高。的确，在干预模式中，政府也在完成许多市场无法实现的使命方面有着优异的表现，诸如调节资源配置、稳定国民经济、熨平经济波动等等。然而，随着政府为了这些职能的实现而在规模上出现了大幅膨胀之后，就出现了相反的情况：政府不仅不能补救市场失灵，反而降低了社会效益。这种现象被称为“政府失灵”。政府失灵主要以公共政策失效、官僚机构提供公共产品的低效与浪费、寻租及腐败等问题出现。此时，人们开始意识到，如同市场不是万能的一样，政府也不是无所不能的。在这种背景下，开始了旨在调整政府与市场关系的改革，在改革过程中“小政府”与“企业型政府”的建议得到了广泛的采纳。（三）全球化与信息革命成为政府改革的重要推动力量20世纪人类历史发展的一个显著特征就是全球化。以国际经济自由化为特征的经济全球化趋势造成了竞争压力的日益加剧，其实，全球化时代的国家竞争本质上不是企业与企业之间的竞争，而是政府之间的竞争。为了在21世纪的国际竞争中能够处于有利的地位，各国政府开始对国家整体竞争力问题日渐重视，认为政府能力是一国综合国力和竞争力的一种主导因素，政府如何引导和调控国民经济运行，参与国家竞争，促进经济社会可持续发展，自然成为社会各界所关注的核心问题。全球化除了从国际竞争力的角度影响政府管理之外，还从权力和影响力溢出民族国家主权范围的角度给当代政府治理提出了崭新的命题。与全球化同样影响广泛的历史事件当属“信息革命”了。信息革命从三个角度影响着政府改革。首先，信息革命进一步推动了全球化的扩散，进而间接加快了各国政府治理模式转型的步伐。其次，信息技术的迅猛发展与信息量的高速膨胀，导致了社会公共事务的极度复杂化，而信息量的膨胀则使得政府部门传统的接收、加工、处理信息的官僚制模式趋于瘫痪，政府工作人员即使长年累月地加班加点也无济于事。这样，政府改革就成为因应信息革命而做出的必然选择。最后，在积极的意义上，信息革命所涌现出的众多新技术手段，也为政府提供了新的技术操作平台。（四）后工业化的压力变成政府改革的动力20世纪70年代中期以来，人们逐渐发现，规模庞大和职能日益扩张的政府在效率上并没有得到提升，反而是效率日渐低下。纳税人支付了高额税负，换来的只是劣质的公共服务，政府规模所导致的税收负担以及税收总额的损失却又要由整个社会来承担。这种政府管理无效率的状态，损害了政府的形象，导致了广大民众对政府的不满。随着不满情绪的不断增加，最终形成了推动政府改革的政治压力。所有这些都还是一种表面现象，如果分析造成这些问题的原因的话，就可以看到，政府失灵以及公众的不满，都是由于后工业化带来的。在中国也出现了同样的情况，在中国开始从计划经济向市场经济转轨的过程中，由于市场经济建设也要求政府去运用市场手段管理公共事务，提高公共产品供给质量，所以，出现了要求建立起与工业化要求相适应的政府治理模式，即实现政府治理的现代化。但是，在中国政府领导全社会补工业化的“课”的时候，在中国政府致力于自身的现代化的时候，世界已经开始了后工业化进程，而且，全球化浪潮也把后工业化的问题带入了中国。这就决定了中国政府的改革并不是要建立起一个适应工业社会要求的政府，而是要根据后工业化的要求去建构公共管理体系。总之，人类正处在一个变革的时代，20世纪的社会变革在量上的变化已经达到了质变的临界点，相应地，社会治理体系也必须发生变革。20世纪后期以来的政府改革就是这场变革的一个组成部分，尽管各国政府的改革都是属于一种适应变革，即为了适应社会变革中所提出的新要求而进行改革，它们并没有意识到要建立起一种新型的社会治理模式，但是，作为新型社会治理模式的公共管理却是在这种改革中产生的，是合乎辩证法关于量变、质变的逻辑的。当公共管理引起了理论工作者的注意并建立起公共管理学的时候，就需要把走向公共管理这一新型社会治理模式的不自觉的变革转化为自觉的进程，这就是自觉地积累量变的成果，主动地促进质变的行动。二、行政改革突出了公共管理的主题戴维•奥斯本与特德•盖布勒（DavidOsborne&TedGaebler）在其有着广泛影响的著作《重塑政府》中提出，政府应实行一种把政策制定（掌舵）与服务社会（划桨）分开的体制；政府不应控制公共服务，而应授权社区实施公共服务；政府应是竞争型的政府，政府必须具有创造性和使命感；政府活动的目的是满足民众的需要，而不是官僚政治的需要；政府的组织形式应从集权走向分权；政府要以市场为导向，引进市场机制，改善政府及其公共服务。在英国，自1979年保守党上台执政开始，实施了以民营化为特征的政府改革，这也被称作私有化运动。具体做法就是把国有企业转为私有，对保留下来的国有企业也实行改革，让其按照市场规则经营，将营利作为其经营管理的首要目标，并鼓励国有企业与私营企业展开竞争。与此同时，政府的许多机构被精简或转为政府之外的服务机构，这些机构也称作“第三部门”。本来，从改革的逻辑看，第三部门只是一种过渡形式，这些机构由于政府精简而被推到政府之外，可能是为了照顾工作人员的心理适应问题，才暂时以第三部门的形式存在，其最终的归宿显然是要经历一段时间后而转变为私人组织，或者被撤销。但是，出乎意料的是，这些第三部门在提供服务的过程中获得了强大的生命力，并造就了一个新兴的领域。由于第三部门的示范效应，非政府组织以及其他社会自治力量迅速成长了起来，从而为公共管理这一新型社会治理模式的出现提供了组织基础。20世纪后期的西方各国在政府改革中所采取的主要手段就是广泛采用私人部门成功的管理手段。与传统的公共行政排斥私营部门的管理方式不同，新公共管理运动强调政府广泛采用私人部门的科学管理方法，如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等，都在政府的社会管理中得到了相应的斟酌运用。尽管当代政府改革的背景与路径各异，但把以合同制为典型特征的市场规则广泛引入政府部门管理中，却是一个共同的特征。传统观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应由政府部门垄断。而新公共管理运动则从根本上转变了这一观念。在当代西方的政府改革中，都比较注重对过于单一的垄断性公营部门进行改革，努力引入竞争机制。这也就是通过合同、承包等多种形式，在公营部门内部重组市场，把以市场为导向、注重公民自由选择的思想应用到政府管理中来，以提高其绩效。戴维•奥斯本与特德•盖布勒在《重塑政府》中指出，政府改革的关键是改变公共部门内部运行的市场（internalmarket），这不仅意味着制度层面的转变，而且在竞争、顾客选择、对结果的责任以及国营企业等方面都带来了变化。这场政府改革的目标之一就是分散政府管理职能，其核心是削减中央政府职能或把中央政府的职能转移到地区或地方政府以及非营利性组织中去。而分权化改革恰恰是解决这一问题的较为现实的方式。分权可以带来有利的转变，譬如提高效率，提高官员直接接触民众或获取信息的机会，从而可以更好地控制管理活动并提升完成绩效目标的使命感。分权化的政府放弃了传统的官僚制集权模式，采取了扁平化的政府组织结构，以便于更好地实现上情下达与下情上达。在西方政府的机构改革中，在调整中央与地方关系的同时，还调整了中央政府部门内部上下级之间的层级关系，许多政府经济部门被改造为“准政府机构”即第三部门。这种改革实现了决策权从地方向中央集中和管理权从中央向地方下放的有机结合。20世纪90年代以来，信息化、网络化浪潮席卷全球，信息化时代从三个方面影响着各国的改革。一是由于知识爆炸性的增长，政府原有的管理模式和运转方式越来越不适应，难以发挥其应有的效力与作用。为了改变这种状况，建设信息高速公路和实现社会信息化，已成为各国政府的共识。二是信息技术的发展，为政府治理理念与范式的变革提供了相应的技术基础。可以说，现代社会推动政府改革的主导力量之一就是以网络为主要载体的信息通讯技术，它使得各国过去难以想象的改革方案变得切实可行了。三是信息社会的信息资源共享与决策分散化的变革，它使得社会团体与广大公民在社会权力结构中日益重要，他们摆脱了对政府的某种类似于依附的关系，自主能力得到了增强，既能够对政府的治理进行监督又可以实现自我治理，从而形成了与政府一道开展合作治理的局面。政府管理的公开化与透明化也是改革的一项内容。政府并非是万能的，事实上是存在着政府失灵的问题的，因为社会治理所面对的是纷繁复杂的社会事务，仅仅依靠政府是远远不够的。政府、社会、公民的共同治理已成为当代社会的重要的治理特征。通过增加政府管理的透明度，革除政府管理中的“暗箱操作”，发展政府与公民间的合作伙伴关系，已成为各国政府再造的基本趋势。这种共同治理模式，既符合建立廉洁高效政府和精简政府职能与机构的要求，又符合现代民主政治发展的取向，是有助于实现还政于民的理想与追求的。同时，