B5京津冀财税制度创新的机制与模式研究分报告27页

社会科学文献出版社版权所有，重庆市委党校下载使用京津冀财税制度创新的机制与模式研究􀆰京津冀财税制度创新的机制与模式研究　杨全社　李林君　刘叶莎摘　要：　财税政策是政府配置资源的基本手段。创新财税制度是京津冀三地政府打破行政分割，形成合力，加速实现一体化的重要推进器和基本保障。本研究首先对财政推进京津冀协同发展的作用机制进行了分析，指出三地政府财政要通过联合提供区域性公共产品加快区域一体化进程。其次，对推进区域协同的财政制度创新机制构建与主要模式演进过程做了深入的分析。从２０１４年开启京津冀协同发展进程以来，财税制度创新的机制和模式可以归纳为：一是中央政府主导强力推进的财税制度创新机制与模式；二是北京市主导的“双边合作”财税制度创新机制与模式；三是京津冀三地合作共建的财税制度创新机制与模式；四是河北省创新财政资金统筹管理机制与模式。在这四种机制和模式的基础上，中央和京津冀三地政府充分利用国内外债券和资金市场，发行债券和争取国外贷款，加大资金投入。同时创新政府投资方式积极探索市场化运作模式，充分利用财政的杠杆机制，发挥市场力量，推动各类资源要素在京津冀三地的流动，推动了一体化的快速发展。京津冀在中央政府的领导下，财税制度创新的机制和模式已初步形成。但是目前财税制度创新的机制与模３１１作者简介：杨全社，首都经济贸易大学财税学院教授，研究方向：财政税收；李林君，首都经济贸易大学财税学院讲师，研究方向：财政税收；刘叶莎，首都经济贸易大学财税学院硕士研究生，研究方向：财政税收。∗∗社会科学文献出版社版权所有，重庆市委党校下载使用京津冀蓝皮书式还需进一步完善，以推动财税制度不断创新，进一步增进三地协同发展效应，提高发展绩效。最后，针对上述问题，提出了相应的政策建议。关键词：　京津冀　财税制度　创新　机制与模式财政具有配置、分配与稳定三大职能。①党的十八届三中全会提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”。２０１４年２月２６日习近平总书记在北京主持召开京津冀协同发展工作座谈会，标志着京津冀协同发展上升为国家重大战略。京津冀协同发展的关键在于打破一亩三分地的思维定式，形成参与各方的利益共同体。当前，京津冀三地政府为本辖区内居民提供公共产品面临的巨大财政压力以及追求各自的税收最大化的行为导致跨行政区公共产品供给匮乏、三地居民收入差距日趋拉大。因而，应从区域管理制度层面进行创新，从京津冀协同发展的视角而非各自行政区视角来设计激励相容的财政和税收制度，推动财税体制及机制创新，充分发挥财政这只“有形之手”在资源配置方面的职能，进而实现京津冀三地政府合作，形成发展共赢的局面。一　理论基础与概念界定在市场经济条件下，地方政府作为一个行政区域利益的代表，与市场经济中的其他行为主体一样，也在追求地方行政区域的利益最大化，以满足辖区内居民对公共产品的需求。因此，地方政府各自为政、行政分割的局面在所难免。为破解这一难题，往往需要进行顶层设计，统筹协调下一级地方政４１１①〔美〕理查德·Ａ􀆰马斯格雷夫（ＲｉｃｈａｒｄＡ􀆰Ｍｕｓｇｒａｖ）等著《财政理论与实践》［Ｍ］，邓子基、邓力平译校，北京：中国财政经济出版社，２００３年３月。社会科学文献出版社版权所有，重庆市委党校下载使用京津冀财税制度创新的机制与模式研究府之间的竞争与合作关系；或者在多中心治理的格局下，创新政府间合作协商的财税制度体系，联合提供跨越行政区域的区域性公共产品。（一）区域性公共物品与财税体制创新的理论分析1􀆰区域性公共物品的供给和成本分担机制分析区域合作与一体化（ＲＣＩ）的效果可以通过区域合作与一体化过程中生产的区域性公共物品的数量和质量衡量（ＤｅｖｌｉｎａｎｄＥｓｔｅｖａｄｅｏｒｄａｌ，２００２）。图１显示了京津冀区域性公共产品最优供给和成本分担机制。在协调和成本分摊的情况下，区域性公共产品提供的总数量Ｑ４与总价格Ｐ４相对应。这是区域性公共产品供应的最优或期望级别，在这一交点区域性公共产品供应的边际成本等于三地愿意为此付出的价格之和。如果没有这样的协调，河北与北京的公共产品数量将分别为Ｑ３和Ｑ２，天津则会产生“搭便车”的行为（因为在平衡时，它的需求只有Ｑ１），从而导致区域性公共产品的次优或不足。图１　京津冀区域性公共产品最优供给和成本分担2􀆰区域一体化的不同阶段对区域性公共物品需求的影响Ｆｒｉｅｄｍａｎｎ，Ｊｏｈｎ（１９６６）指出，区域一体化一般包含四个阶段。第一阶段是商品贸易一体化，第二阶段是要素一体化，第三阶段是政策一体化，第５１１社会科学文献出版社版权所有，重庆市委党校下载使用京津冀蓝皮书四阶段是区域完全一体化，即所有贸易、要素和政策在区域内实现统一。①由于在不同发展阶段，对区域性公共产品的需求也不一样，因此，需要根据一体化的不同阶段，设计不同的公共产品供给政策。在商品贸易一体化阶段，区域性公共产品的供给应重点推动取消限制商品自由流动的各项措施；在要素一体化阶段，应重点推动要素的自由流动；在政策一体化阶段，应重点推动区域内政策的协同和政策融合。3􀆰京津冀区域财税制度创新的策略分析推进京津冀协同发展，其区域性公共产品的供给顺序为：首先，推动交通一体化、生态环保、区域经济发展等领域公共产品的供给，其次，再逐步推动公共政策的一体化。据此来确定不同时期公共产品的成本分担和融资机制。京津冀一体化过程中财政税收制度的设计和安排就是要针对不同类型的区域性公共产品，设计出不同的财政收入和财政支出制度，形成不同的筹资和支出模式，从而提供各种不同类型的公共产品，降低交易成本，为各类要素的自由流动创造条件，推动京津冀区域一体化不断走向纵深。（二）概念界定1􀆰京津冀公共产品的概念界定区域性公共产品是指受益范围超越了单个行政管辖区域，为跨区域居民共同需要的公共产品。京津冀区域性公共产品就是指受益范围超越了京津冀三地各自行政管辖区域，为本地区以及其他一个或者两个区域居民共同需要的公共产品。毫无疑问，京津冀区域性公共产品也具备一般公共产品的特性，即非竞争性和非排他性两种基本属性（萨缪尔森，１９７１）。除了通常意义上有形公共产品之外，费罗尼（１９９９）指出，根据公共产品的性质、规则和标准，基础设施、公共部门制度、产权和政治以及社会凝聚力都是社会６１１①Ｆｒｉｅｄｍａｎｎ，Ｊｏｈｎ（１９６６）􀆰Ｒｅｇｉｏｎａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｐｏｌｉｃｙ：ａｃａｓｅｓｔｕｄｙｏｆＶｅｎｅｚｕｅｌａ􀆰Ｍ􀆰Ｉ􀆰Ｔ􀆰Ｐｒｅｓｓ，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ，Ｍａｓｓ􀆰社会科学文献出版社版权所有，重庆市委党校下载使用京津冀财税制度创新的机制与模式研究发展所需的公共产品。本文定义的京津冀公共产品就包括了有形的公共产品和费罗尼所界定的无形的制度性公共产品。2􀆰京津冀区域性公共产品的划分根据以上对区域性公共产品的界定，京津冀区域性公共产品主要包括以下四类：一是京津冀区域纯公共产品。即具有严格公共性的产品，其利益具有完全的非竞争性和非排他性，也就是说，京津冀区域内的每个公民基于其公民身份都可以无偿享用的公共产品。这类公共产品包括：京津冀协同发展规划、京津冀协同发展的各类社会经济管理制度、京津冀区域基本医疗服务等。二是京津冀区域俱乐部产品。即一般不具有消费的竞争性但通过一定的制度安排可以排除区域内其他人对该产品的消费的产品，也就是说，可以通过一定的技术将消费该产品的成员限制在京津冀这一特定的区域范围以内。这类区域性公共产品具有部分的公共性，其外溢性仅限于特定区域范围内的公民。因此，区域俱乐部产品不一定必须由政府财政来支持，可以根据“利益原则”通过向该产品的实际受益者收费来获取支持。这类产品包括有线电视、交通网络、通信网络、电力输送等。三是京津冀区域公共资源。即具有消费的竞争性但没有排他性的物品。从现实的视角出发，将区域公共资源视为具有部分公共性的区域性公共产品。这类产品包括京津冀的环境、森林、公共渔场等。四是京津冀区域混合产品。即区域内同时具有公共产品性质和私人产品性质的产品。随着市场经济的发展和社会自主性的不断提高，很多传统意义上需要政府提供的区域性公共产品现在可以通过市场主体和公民自组织提供，如由私人投资建设的跨越不同主体管辖范围的道路、桥梁等。二　财税制度创新的主要机制与模式伴随着国家层面的财税改革，京津冀财税制度创新由政府主导的外生创新模式逐渐向市场推进的内生创新模式转变。京津冀财税制度创新主要体现７１１社会科学文献出版社版权所有，重庆市委党校下载使用京津冀蓝皮书为如下几种模式。这些模式在时间上同时存在，有所重叠，但是各自都有较为明显的特征。（一）中央政府主导强力推进的财税制度创新机制与模式囿于京津冀协同发展初期三地政策分割，协调机制不畅的缺陷，中央政府主导强力推进的财税制度创新机制和模式是利用中央政府超脱三地政府利益的独立性以及权威性，由中央政府提供京津冀三地政府无力或者在原有体制下无法通过协商提供的京津冀区域性公共产品。这类公共产品主要是费罗尼所界定的无形的制度性公共产品，包括京津冀区域的各类规划纲要和工作协调机制等。1􀆰中央财政支出用于京津冀区域行政管理类公共产品的供给。这类公共产品包括如下内容：一是成立京津冀区域性公共产品供给的领导机构。２０１４年３月５日，政府工作报告将“加强环渤海及京津冀地区协同发展”列为当年重点工作内容。２０１４年８月，中央成立京津冀协同发展领导小组以及相应办公室，由时任中央政治局常委、国务院副总理张高丽担任小组组长。二是编制京津冀区域性公共产品供给规划纲要。２０１４年４月９日，国家发展和改革委员会着手编制首都经济圈一体化发展规划。发改委、交通部联合制定了《京津冀交通一体化总体规划》。２０１４年６月，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组办公室印发《京津冀及周边地区大气污染联防联控２０１４年重点工作》。２０１５年４月，中共中央政治局召开会议，审议并通过了《京津冀协同发展规划纲要》。２０１４年５月，海关总署出台《京津冀海关区域通关一体化改革方案》，设计了主要工作框架：建设一个中心，搭建四个平台，实现京津冀海关区域通关一体化。在“一中心，四平台”框架下，京津冀三地海关在保税监管、打击走私、企业管理、企业稽查等相关工作领域，协调推进相关配套改革。①８１１①中华人民共和国海关总署网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ􀆰ｃｕｓｔｏｍｓ􀆰ｇｏｖ􀆰ｃｎ／ｐｕｂｌｉｓｈ／ｐｏｒｔａｌ０／ｔａｂ４９５６４／ｉｎｆｏ７０６２１９􀆰ｈｔｍ。社会科学文献出版社版权所有，重庆市委党校下载使用京津冀财税制度创新的机制与模式研究2􀆰中央财政通过转移支付为京津冀区域性公共产品供给提供资金支持中央政府加大了对河北省一般性转移支付的力度，以缩小河北省与京津两地的财政收入和发展差距。此外，针对京津冀区域环保压力较大的实际情况，通过增设专项转移支付，提供京津冀环保治理这一特殊的区域性公共产品。一是中央加大对河北省的一般性转移支付力度。２０１５年中央对河北省转移支付资金２２２１􀆰１亿元，比２０１４年增长９􀆰３％，超过全国平均增幅０􀆰５个百分点，其中：均衡性转移支付３５８􀆰９亿元，增长２８􀆰５％，增幅为全国第一。①２０１６年中央转移支付对河北省转移支付２４４８􀆰５亿元，比２０１５年增加１８８􀆰１亿元。②二是中央对京津冀地区增设专项转移支付项目。２０１３年１０月，鉴于京津冀及周边区域大气污染治理的严峻形势，中央财政安排５０亿元，全部用于该区域的大气污染治理，重点向河北省倾斜。③２０１６年，财政部把河北省列入资源能源型省份补助范围，河北省获得补助资金１１亿元。④河北省使用中央大气污染防治资金４０􀆰１亿元，占全国总量的３５􀆰９％。２０１６年９月６日，国家发展改革委、中央组织部、工业和信息化部、财政部、人力资源和社会保障部、环境保护部等六部门共同研究制定了《京津两市对口帮扶河北省张承环京津相关地区工作方案》，⑤该方案明确要求对河北省受帮扶县区经济社会发展，在制定行业专项规划和政策时，予以倾斜支持。⑥２０１７年９１１①②③④⑤⑥《河北省２０１５年预算执行情况和２０１６年预算草案的报告》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ􀆰ｍｏｆ􀆰ｇ