第三章港埠企业与组织变革02

第三章港埠企業與組織變革楊鈺池副教授高雄海洋科技大學航運管理系暨研究所授課內容港務管理者之功能港埠管理組織之種類港埠管理組織之民營化港埠管理組織之民營化案例我國港埠民營化之發展趨勢一、港務管理者之功能投資：有權核准依照國家政策來提出港埠投資計畫之方案財務政策：有權設定港埠之共同財務目標，以達成投資報酬率費率政策：有權來規範費率與規費，以保護公共利益勞動政策：有權設定招募標準、共同薪資結構、共同升遷資格條件、核准共同勞動工會。授權：有權建立港埠勞動者與代理之授權原則資訊與研究：有權收集、分析與傳遞有關港埠活動之統計資訊法律：對於地方港務局有權作為法律諮詢者二、港埠管理組織之種類按照營運主體而言可分為：國營制(State-ownedPorts)地方自治(MunicipalPorts)公營自治制(AutonomousPortAuthority)私有制(Companyports)港埠管理制度之營運主體國營制地方自治制（市營制）港埠公社制（公營自治制）私營制管理體制•中央政府•地方自治團體•縣市議會•地方行政機關獨立委員會•民營企業主要特徵財政力強大中央集權管理以發展鐵路港埠為主資金融資能力受政治影響區域社會之肯定區域開發區域之改善對政府優先由選出指名之組成員使用者代表收益性強調對政府之獨立性•固定財政•利潤極大化•商業的經營優點行政的一貫性維持技術要員之確保綜合運輸計畫•區域居民之意見反應•事務作業之效率化•財政浪費之縮小政治與行政干涉之排除使用者意見之反應過當投資之避免服務提升•收益性提高•使用者導向之港灣經營•服務提升缺點•服務低落•使用者意見無法反應•財政浪費•地方縣市政府之干涉•財政•技術要員確保困難港灣費率之提高國家運輸政策偏離憂慮•港灣費率提高•國家運輸政策偏離憂慮國家（港口）伊朗印度高雄港神戶港鹿特丹港•倫敦港•紐約港•新加坡港•釜山港菲列斯特港英國APS所屬港口港務機構組織型態三、港埠民營化之歷史背景自80年代以來歐美各先進國家紛紛採取各種方式來進行民營化，基本原因在於公營事業的效率不彰所造成的。一則因組織管理方式官僚化決策緩慢難以因應市場的快速變化，二則因公營事業多半是獨佔事業欠缺競爭力，故為提高其境爭力的方法最好採取民營化方式來進行。例如英國為提高港口競爭力自1982年起便進行港埠民營化政策，結果發現效果頗佳自那時開始便有將近40多個國家仿傚推行民營化運動。港埠民營化之意義UNCTAD在1998所出版的港埠民營化指導方針(PortPrivatizationGuidelines)之定義認為：「民營化是將資產所有權，從政府移轉給民間或者應用民間資本來支助港口設施、設備以及系統之投資(Privatizationisthetransferofownershipassetsfromthepublictotheprivatesectorortheapplicationofprivationcapitaltofundinvestmentsinportfacilities,equipmentandsystems)」。民營化會因概念或模式之不同而有所爭議，常慣用名詞如民營化(Privatization)、企業化(Corporatization)、商業化(Commercialization)、法令鬆綁(Deregulation)。其目的皆在強調提升經濟活動中，民間所扮演角色或者民營業者更多自由程度，而這種概念會依賴不同形式之民營化模式來實踐之。港埠民營化之定義1.讓政府脫離股東的地位，將其產權變成私有化。2.將原由政治控制的生產要素改依市場機能與企業結構相配合的管理程序就是所謂的公營企業的企業化3.除去公營事業的獨佔市場的地位就是所謂的市場自由化4.解除公營事業的社會任務，達成政企分離的二元化功能。港埠民營化的基本原則1.趨向自治原則(PrincipleofReachingAutonomy)港口管理方式趨向典章制度化(Institutionalizing)時，公共利益即顯得特別重要，而不論其組織型態為聯邦政府、自治、市營、國家鐵路公司或其他混合方式港口與公共利益間存在之相互影響關係。而此進一步影響之結果是由政府直接或間接補助港口內公共建築及財產之開發。但政府過度干涉港口業務，而其政治上之決策及官僚制度與太多規律化規定所綁，易使港口之管理發生危機，亦即港口管理缺乏彈性，無法引入私人資本及造成責任混淆，特別於市政府部門執行港口內之倉儲及裝卸作業時，更顯而易見。因此不在政府所應主管之範圍(即海關、檢疫、緝私、移民、衛生管理)應盡可能交於港口自行處理，此亦為許多國家採用獨立自主港埠管理機構之主要原因。2.經濟實體原則(PrincipleofEconomicEntity)一個港口不應僅被視為通棧碼頭及吊具之組合體，而應被視為國家整體經濟內之一經際實體，除了一些個別案例及僅為特殊目的者，如高度專業化之碼頭(石油、礦砂、穀物及煤等)及由私人公司擁有之碼頭或專門停靠本身船舶碼頭外，其它為一般目的使用之港埠設施，宜由港務主管當局集中管理，以達充分使用現有設備便利港埠規劃提高港埠營運效率。3.財政自主原則(PrincipleofTargetofSelf-Financing)如欲達港埠經營自主的原則，就必須以財政自主原則，由港口本身自負盈虧，方可達到容易評估投資之經濟效益及特殊交易、找出港口各部門之缺失、可準確估計港口之經濟開發成本及可容易訂定各服務品質之費率。4.商業化管理原則(PrincipleofCommerciallyConductedPortAdministration)港口之服務及業務型態，因受規律化條文限制愈少，使其能自由訂定經營策略，則愈容易適應各種環境變革，因而增加港口之營運彈性、適應性、效率性，此為商業化港埠經營必備的特質。5.人事自主原則(PrincipleofPersonnelAutonomy)就港埠內之員工而言，特別是主管階級應以效率原則(PrincipleofEfficiency)為取捨，而非以其在位資深與否為原則，此則需靠人事自主方式始能達成。所有升遷及薪資給付等能自主決定，則能因才，施用不同工不同酬，激勵員工士氣。港埠組織民營化之目的改善港埠實體之管理能力，例如增加效率及提高其生產力。減少政府部門之財政支出特別是指中央政府而言，或者藉由善用民間資源取代政府部門以期為政府增加盈餘。為港埠使用者之提高服務品質與減少其費用負擔。在分配財富或其他社會標的。為該國與港埠吸引新的或額外貿易與業務。刺激民間企業家精神與經濟投資。先進設備配置之技術移轉或引進現代化管理系統。港埠民營化之優點受益者優點港務局因政府減少控管，所以較能界定企業目標之優先順序減少政府部門限制，例如人事管理、價格、預算審查以及其他來自高層之限制界定正確財政目標之能力提高負有達成設定目標之責任更透明之成本結構特別在港口服務之港口費用與稅捐獲得更好分配，避免發生對船舶低收與貨物多收費之現象增加民間投資者，為經營其業務所需，必要基礎建設之投資意願港埠營運者引進國外管理與技術到國內之機會多角化活動之可行性任何企業不想直接從事之業務可委託第三者次級契約之自由成本透明化，容許成本有關關稅與限制交互補貼之慣行港埠使用者為顧客量身定作品質服務之可行性快速與更有效反應使用者服務要求港口服務價格減少，因為競爭單位會盡力減少成本與價格，來吸引離開競爭港口之貨源世界與國家經濟增加對市場結構與需求改變之反應快速適應海運技術與複合運輸之變化該國政府減少政府之財政與行政負擔因民間企業納稅與增加業務量，創造政府額外稅收港埠民營化之缺點對於已習慣官僚或僵化體系的公務員，當面臨失去工作保障或權力時會產生抗拒的心態。事業員工的抗爭，因擔心民營化會失去工作權之保障，會遭減薪或蒙受其他工作條件改變之不利待遇，堅決反對民營化並發起工會抗爭。保障員工的法令未完善周延或不合時宜。政策性任務或獨佔利益未能完全排除。營運狀況不佳之事業，難以移轉給民間經營港埠業務之缺點。港埠民營化的期待效果由於除可將民間有效率的經營技法引進及提供高效率的港埠服務之外，且可投入民間資本來迅速擴充港埠設施。透過港埠間的競爭與同一港埠內碼頭間的競爭，可以提高作業效率，所以港埠民營化是有其必要性的。若從利用者的角度而觀，將港埠營運或是碼頭建設委託給船公司或者貨主來作，則不僅可減少該企業的物流費用，並且可促進綜合物流系統的高度化。港埠營運的民營化的缺點在於港埠利用的公共性降低，對於特定民間企業享有特別優惠，易造成濫權，反而將過去公的獨佔變成為私的獨佔情況發生。根據Baird(1995)認為研究報告指出，若從依照港口機能來定義，所有權狀態大抵有四種民營化模式，分別為；1.公營制模式(PublicPort)2.公民營並存制(一)(Public/Private)3.公民營並存制(二)(Private/Public)4.民營制模式(PrivatePort).港埠組織民營化之改制過程政府民間政府民間政府民間公營公有民營（一）民營公有民營（二）港埠管理組織之民營化模式港埠機能土地所有者法規製定者貨物處理者完全公營制政府政府政府公民營共存制(一)政府政府民間公民營共存制(二)民間政府民間完全民營制民間民間民間世界前100大貨櫃港之港埠民營化模式民營化型態比率1公民營並存制(一)80%2完全公營制15%3完全民營制4%4公民營並存制(二)1%港埠組織與設施管理之類型1.公營服務港(PublicServicePort)公部門擁有、維持、開發下層基礎(Infrastructure)設施與上層基礎設施(Superstructure)，營運全部裝卸設備與執行其他商港功能。2.民營服務港(PrivateservicePort)私部門擁有、維持、開發下層基礎設施與上層基礎設施，營運全部裝卸設備與執行其他商港功能。3.工具港(ToolPort)擁有與開發港口下層基礎設施，再出租給民間業者，政府擁有上層基礎設施出租給民間業者。4.地主港(LandlordPort)擁有與開發港口下層基礎設施，再出租給民間業者，民間擁有與營運上層基礎設施。港埠管理類型類型下層基礎設施上層基礎設施港口勞工其他功能公營服務港公有公有公有大部分公營工具港公有公有民有公/民營地主港公有民有民有公/民營民營服務港民有民有民有大部分民營港埠經營之公民營角色港埠行政航行管理航行基礎設施港口基礎設施設備基礎設施建築物基礎設施貨物處理活動引水拖船繫留服務濬深其他功能公營服務港民營服務港工具港地主港□:公營責任■:民營責任公營與民營之風險與規範平衡高民營風險低低高規範重要度公營服務港口工具港口地主港口民營服務港口民間參與港埠投資之優點港埠民營化方式四、港埠組織民營化之案例鹿特丹港務公司擁有1300名各類雇員。它是一個私有化責任有限公司，鹿特丹市政當局擁有其全部股份。它的主要業務被分配給三個下屬部門：商業部，港口基礎設施部以及鹿特丹港務局。還有5個職能部門主要負責其內部協調，政策制定和戰略操作，資訊交流和公司範圍內的財政、人事和法律業務以及資訊通訊等方面的業務支援。此外，還有兩個專門為Maasvlakte2和港務公司股權管理而設立的特殊機構。由總經理、各職能部門主管、部門經理和監督委員會一起組成的港務公司領導層將承擔公司一切管理責任。鹿特丹港務局釜山港務局改制民營化釜山港灣公社於2004年1月16日，為了提供釜山港的開發、管理運營以及綜合物流功能的服務，以嶄新的面貌誕生了。本公社總投資資金為8兆元，其中由政府早期出資2兆元，是一家政府投資企業。釜山港於2003年突破了集裝箱年處理量1000萬次的紀錄。通過不斷的設施抒展及在運營方面提高生產性和信賴性，為了給訪問釜山港的所有顧客提供最優質的服務，釜山港灣公社堅持不懈地努力。另外，為了加強作為世界級港灣的競爭優勢，我們還要致力於提高物流功能，完善內陸輸送系統。我們為了