以深化改革为中心-科学制定“十三五”规划(2015版)

以深化改革为中心科学制定“十三五”规划国家发展和改革委员会主任徐绍史在2014年04月17日召开的全国“十三五”规划编制工作电视电话会议上，宣布启动编制国民经济和社会发展第十三个五年规划。从1953年起，我国学习苏联开始制定和实行五年计划，一共制定了十个五年计划。到2005年中央决定改为五年规划，现在我们研究制定的是第十三个五年规划。从计划到规划，虽一字之差，内涵却不尽相同。显示出我们对发展内涵的认识已有变化。以前的计划主要是指令性的经济计划，事无巨细，涵盖了方方面面的经济增长指标，从工农业总产值增长到具体的钢铁、煤炭、粮食、棉花产量增加多少等等。“当时中央政府管2万个硬指标，计划就是法律。计划分拆到各省、各市按计划执行。改革开放后，我国从计划向市场转轨。规划取代计划，是政府工作方式转变的一标志。在社会主义市场经济条件下,政府的工作方式发生变化。由过去的指令性计划,转向战略性、政策性、指导性规划;由过去注重产业发展、指标分配的计划,转向强化公共资源、公共产品、服务配置和空间定位的规划;由过去完全由政府主导的计划,转向政府、社会、企业全方位合作的开放型规划。李克强总理强调，研究编制“十三五”规划，要远近结合，更加注重以解决长远问题的办法来应对当前挑战。既要以五年为主，衔接2020年全面建成小康社会各项目标，又要考虑更长时期的远景发展。着力用结构性改革破解结构性难题，用简政放权激发市场活力和释放发展潜力，用科技创新、大众创业增添经济发展新动能，用提升开放水平拓展发展空间，使经济更有效率、社会更加公平、发展更可持续。去年末，国家发改委拟定了《“十三五”时期经济社会发展基本思路》（征求意见稿）。并召开了“十三五”规划工作创新专题培训班。徐宪平副主任出席结业式并作了重要讲话。一、站在全球视野上以新常态、新思维、新方式制定新规划（原则和思路）（一）发展环境和背景这次的“十三五”规划是在国际国内的变化的形势下制定的，世界经济增长格局、国际产业分工、全球投资贸易规则、能源资源版图、地缘政治环境等都在发生深刻变化。我国发展进入了新的阶段，面临的机遇前所未有，面临的风险和挑战也前所未有。因此我们必须站在全球的视野下，思考问题、研究路径、制定规划。1.国际环境复杂多变，博弈竞争更加激烈1）世界经济在再平衡中艰难复苏。自2008年国际金融危机至今已经六年，但世界经济的复苏却是道路曲折，远远没有达到各方面的期望。美国经济复苏态势趋于明显，失业率下降、经济竞争力得到改善。欧洲系统性债务风险基本得到控制，但经济复苏步履仍然艰难，失业率居高不下，前景不容乐观。日本在安倍政策的刺激下，经济曾经有一度看到比较好的势头。但其深层结构矛盾未能得到有效缓解，但目前风光不再，预计经济将维持低位增长态势。新兴经济体国家增速在整体放缓中出现分化。俄罗斯受石油降价等因素影响，卢布贬值，和巴西一样基本是零增长，印度有5%左右的增长，印尼、越南等国增长有所加快。总体来看，全球经济正处于两年来最低谷，欧元区和新兴市场形势恶化。今明两年世界经济仍然处于危机后的大调整阶段，各区域发展状况错综复杂，可能更趋分化，但总体来讲可能在比较长的一段时间内保持一个低速增长的态势。应该注意到，发达国家在再平衡过程中加快了“制造业回归”和新兴产业发展步伐，与我国的产业结构关系有从互补转向竟争的趋势；新兴经济体与我国同构竞争加剧，这样在两个方向上对我国劳动密集型产业形成挤压。这对“十三五”期间我国的产业发展将产生很大的影响。2）全球科技和产业变革孕育新突破。再经济危机的压力下，各国加大了科技创新和产业为变革的力度，在移动互联网与云计算、人工智能与先进机器人、3D打印、合成生物学与生物工程、新能源、新材料等领域取得不同程度的突破。创新技术的广泛应用，特别是与传统产业的深度融合，正再引发影响深远的产业变革，形成新的生产方式、商业模式和新的增长点。3）国际区域经贸规则主导权争夺加剧。美国等发达国家为了强化自身优势，主导发起了跨太平洋战略经济伙伴关系协议（TTP）和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议（TTIP）谈判，设置了更高标准的自由贸易和投资规则，覆盖了占我国出口贸易额52％的贸易对象；还推动服务贸易协定（TISA)谈判和信息技术协定（ITA)扩围，扩大实施技术性贸易措施，可能导致世界贸易组织规则的变化；同时试图通过差异化的区域合作战略，保持其竟争优势，重新划分全球产业分工和利益格局。4）能源版图变化深刻影响国际政治经济格局。美国通过页岩气的开发，使其能原自给率从2008年的76.7％提高到2013年的85％，从而降低了其对欧佩克石油进口的依赖度，同时发展新能源，提出2030年疯癫展发电总量的20％的目标。这将影响全球油气市场的供求格局，对我国产生双方面的影响。5）地缘政治导致周边环境更加复杂。我国综合国力的不断上升，引起美国等国家的疑虑。美国将全球战略重心进一步移向亚太，引发周边国家借势挑战我国的核心利益。乌克兰冲突、国际宗教极端势力的活动也可能对我国产生不利影响。2.国内条件深刻变化，经济发展进入新常态在国际经济影响和我国自身结构调整的影响下，当前的经济增速已经创下了最近几年的新低。我国经济从整体上讲已经度过了高速增长期，进入了经济增长的换挡期，结构调整的阵痛期和的前期宏观政策的消化期，“三期”叠加，我们正面临一个新的挑战。总书记特别提出来：“我们要在稳中求进的同时注意稳中有险、稳中有忧。”所以下一个五年，我们的经济工作还是要牢牢把握住“稳中求进”的总目标，同时要处理好“稳增长、促改革、调结构、惠民生”的有关工作。我们现在要面临一个大约在7％左右增长的常态发展阶段。在这个新常态阶段，我国的经济将向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化。新常态下的经济发展特点经济增长速度从高速增长转向中高速增长；经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长；产业结构从中低端转向中高端；经济结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存；经济增长的模式从靠投资拉动增长向依靠体制改革和创新驱动；经济发展动力从传统增长点转向新的增长点；劳动力从以从事简单劳动的低端人才转向以创造价值为主的中高级人才发展；收入水平从中等水平转向中高水平。在这个前提下，我们制定规划时就要用新思维。新思维的核心是：绿色、创新、协调、共享、共赢。就是从已有的、不平衡、不协调、不可持续的发展轨道转换到新型的、更加平衡、更加协调、可持续的发展轨道上。确切地讲，就是从“加快发展”的轨道转向“科学发展”的轨道，从不公平发展的轨道转向公平发展的轨道，从“黑色发展”的轨道转向“绿色发展”的轨道。前一个时期，我们的增长模式是靠人口红利、资源推动、投资拉动。现在这些动力大大衰减。新常态下，发展的动力应该来源于通过创新驱动、体制驱动重新塑造产业优势、贸易优势、市场优势和资本优势。而目前新增长动力还没有很好地成长起来，从这个意义上讲，下一步确定我们改革发展的任务，是在深化改革方面入手，从制度创新引发创新动力，进一步释放改革红利，激发市场活力。深化改革是适应当前新常态、培育新动力的根本途径，也是规划的核心。（二）指导方针和目标1.正确处理政府与市场的关系。这是行政体制改革的中心环节，同时也是“十三五”规划编制过程中需要重点研究的问题，。确实应该由政府发挥作用的领域，要强化它的约束性，规划不光要有在具体内容上的要求、目标的要求，还要有手段的要求，同时还要有考核评估的要求。市场发挥作用的领域，必须要体现让市场对资源配置起决定性作用的要求。在那些竞争性领域可能就要少编规划甚至不编规划，因为政府的规划编了也不一定起作用，要是干预过头了，规划就越位了。将一些需要政府部门发挥作用但不宜编制规划的领域调整为行动方案或专项政策。2.积极推进市县规划体制改革。过去搞规划，市搞市的，县搞县的。其实市、县的空间范围相对比较小，市、县的经济结构也不那么复杂，如果能够整合一些不同领域的规划，这样就没有必要编那么多的规划。这次市、县规划体制改革就是要探索能够实现市县结合的、多规合一的方式方法，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和“多规合一”,实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。从而解决过去基层规划过多、过滥的、规划之间不衔接、不协调，甚至相互矛盾等情况。•同时,要建立有效的规划衔接协调机制,形成衔接协调的平台和接口,以市县发展总体规划为龙头,与相关空间规划、专项规划共同形成定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。强化目标任务衔接。市县发展总体规划提出的目标任务,是市县发展的总体方向和要求。各部门、各领域的相关规划、行动方案、专项政策,要围绕市县经济社会发展总体规划的要求,进一步细化、具体化,形成落实总体规划的支撑。3.坚持开放民主编制规划。在这次的规划研究和制定过程中一定要积极推进规划体制改革，改变过去计划体制下的做法，防止长官意志（朝阳）、形象工程、闭门造车、编撰数据（三产）。坚持开放民主编制规划，使“十三五”规划更加适应时代要求，更加符合发展规律，更加反映人民意愿。因此要求各级政府要建立科学的治理体系，努力提高政府治理水平。十八大提出了要建立科学的治理体系。治理是个体系，也是治理能力。这是下一步全面深化改革的核心问题。现在提出对国家进行科学治理而不是管理，一字之差实际上是观念、理念重大的变化。过去的管理是自上而下、居高临下的领导、管理、控制。而治理是社会上的多元主体，包括政府、社团、企业、社区、市民等等，共同参与的、互相融合的管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控，是平面展开为主的最大包容性的制度安排和机制，从而可以最大限度调动和发挥一切潜力和活力，这是一种含有现代文明核心理念和包容性发展的治国理念。从管理到治理，其深刻的内涵，将指导我们今后整个改革、创新、发展的全局。同时也是各地制定规划的根本。从规划的意见征求、咨询、讨论、编制、评估、审议都要广泛吸收社会各界参与，听取各方意见或建议，引进第三方研究和评审机制，才能使我们做出来的规划合乎市场规律、符合人民意志。编制规划要以人为本，为人民做规划，依靠人民做规划。要尊重群众首创精神，问计于民、集思广益，最大程度地汇聚民智。规划不是要挂在墙上，而是要落到地上。要科学论证规划的主要目标任务，使其具有严肃性，重大工程、重大项目必须列入规划将来才能逐步实施。要加强重大问题调查研究，做到实事求是，尽力而为、量力而行，使规划经得起时间的检验。4.科学设定规划目标指标。规划的目标指标要脱离以GDP为中心的体系，要体现政府职能转变的要求。要包含经济发展、人民民主、文化实力、人民生活、资源环境等方面全方位、可持续发展的因素，进一步强化公共服务、社会治理、资源环境等方面的目标和指标,特别是要突出就业增加、收入提高与经济增长同步等民生改善方面的目标和指标。突出改革、创新、开放、包容、绿色、法制等重点。比如经济指标应强调人均性（人均GDP)和其他指标的协调性（如每GDP污水排放量）；社会指标强调真实性（登记失业率→调查失业率）和实效性（医院床位、收益→治愈率、满意率、学校数→公民受教育年限、高教普及率、义务教育年限）；创新指标尽量以定型指标表述（R&D／GDP、发明专利／万人、国际专利申请量等）；生态指标要设置总量控制（土地、水、能源）并辅之以消耗强度或产出效率指标（能耗／万元GDP）。另外，还应包括其他公平分配、社会稳定、社区安全、环境保护、社会保障、公共服务、区域协作、人文发展等指标。指标的设定要有科学依据，要符合当地经济社会发展的实际情况。要贯彻落实国家战略部署和省级规划任务要求,将政府必须完成的一些任务作为约束性指标,将由市场起决定性作用的任务作为预期性指标，同时,要合理确定经济增长速度和规模,避免层层加码,盲目攀比。二、制定规划中的几个中心问题（一）城镇化的模式选择城镇化的两种主要模式外延扩张式的发展模式：摊大饼－巴西(里约热内卢、圣保罗)、墨西哥、南非（约翰内斯堡）、印度（新德里、孟买）案例：印度的贫民窟•印度上世纪90年代以前学苏联实行“计划经