中国环境管理的方针和政策

第三章中国环境保护（管理）的基本方针和政策第一节中国环境保护的基本方针第二节中国环境保护的基本政策第三节中国环境保护的单项政策《环境管理学》的上课内容环境管理学的理念环境管理学的技术和方法基础环境科学：自然、社会和人文科学环境管理的社会实践本课程的主要教学内容理论＋案例涉及部分环境评价、规划、系统工程、及环境人文社会科学的内容环境保护方针、政策是体现环境保护战略和思想，将环境保护的战略与思想、将环境保护的理论与实践联接为一个有机整体的桥梁，是实现一定历史时期环境保护任务和目标和行动准则和指南。简言之，环境保护方针、政策是环境保护战略和思想的进一步具体化。战略和思想基本方针基本政策什么是基本方针？什么是基本政策？什么是基本战略？一、1950－1970年代把环境问题当作一个技术问题，以治理污染为主要管理手段的阶段经济优先发展战略二、1980－1990年代把环境问题当作经济问题，以经济刺激为主要管理手段的阶段均衡发展战略或协调发展战略三、1992年之后把环境问题当作一个发展问题，以协调经济发展与环境保护关系为主要管理手段的阶段可持续发展战略环境保护思想和战略的三个阶段第一节中国环境保护的基本方针大致分三个阶段。一、1970年代提出的三十二字方针二、1983年提出的“三同步、三统一”方针三、1992年之后的新发展历史背景1972年6月5～16日，联合国在斯德哥尔摩召开了人类环境会议。联合国人类环境会议不仅是世界环境保护的里程碑，也成为我国环境保护事业的转折点和环境政策发展的新起点。认真准备和积极参与这次会议，使中国政府认识到了环境问题的重要性，开始着手制定国家环境保护的基本方针。一、1970年代提出的三十二字方针三十二字方针的内容1972年，我国出席人类环境会议的代表提出：“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的方针，简称三十二字方针。三十二字方针的历史地位在1973年的第一次全国环境保护会议上被确定为环境保护的指导方针写进了中国第一个环境保护文件：《关于保护和改善环境的若干规定》试行草案写进了1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》三十二字方针的评述━是我国环境保护工作和早期环境立法的基本指导思想，是对当时环境保护工作的原则、方向、主要方面和问题的高度概括。━是中国70年代所制定的环境管理政策和制度的基本指导方针，其它环境保护和管理的规定和办法，是这一方针的具体化和延伸。━基本正确，符合当时的中国国情，在1973～1983年间，对中国的环境保护工作起到了积极的指导作用。二、1980年代“三同步、三统一”的方针背景：━进入1980年代后，国家社会经济发展的重大变化━包括环境保护在内的社会管理体制进行重大改革━对环境问题认识的深化，较多地从经济与环境相互协调的观点考察环境问题“三同步、三统一”的方针的内容1983年第二次全国环境保护会议提出了“三同步、三统一”的环境保护战略方针。在国家计划的统一指导下，环境保护与经济建设、城乡建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。这也是至今指导我国环境保护工作的基本方针。“三同步”方针的解释━三同步的前提是同步规划，实际上是预防为主思想的具体体现，它要求把环境保护作为国家发展规划的一个组成部分，在计划阶段将环境保护与经济建设和社会发展作为一个整体同时考虑。━三同步的关键是同步实施，实质是将经济建设、城乡建设和环境建设作为一个系统整体纳入实施过程，采取各种有效措施，运用各种管理手段落实规划目标。━三同步的目标是同步发展，是制定环境规划的出发点和落脚点，既要求把环境问题解决在经济建设和社会发展过程中，又要求不能以牺牲环境为代价。━三统一是贯穿于三同步过程中的一条最基本原则；“三同步、三统一”的方针的评述━是对环境保护的三十二字方针的重大发展；是环境管理思想与理论的重大进步，三统一原则比较充分地体现了1980年代提出的环境保护与经济社会协调发展的战略和思想，也初步包含了协调发展和可持续发展的部分思想，指明了解决环境问题的正确途径。━它要求放弃单纯追求增长的经济发展模式，强调发展的整体效益和综合效益，使经济的发展既能满足人们对物质经济利益的需求，又有满足人民对生存环境质量的需要。━为中国1980年代的制定的环境管理政策和制度奠定的基础。━在第三、四次全国环境保护会议上，这一方针得到重申，并加以逐步完善，成为长期指导中国环境保护工作的根本性方针。三、1992年之后环境保护方针的新探讨在1992年之后，可持续发展思想被世界各国普遍接受，中国政府也将可持续发展作为国家发展的一个根本战略。在这种新形势下，在1996年召开的第四次全国环境保护会议上，中国将“三同步、三统一”方针与可持续发展战略紧密结合起来，提出：推行可持续发展战略，贯彻“三同步”方针，推进两个根本性转变，实现“三效益”统一。━全面建设小康社会的环境保护目标━环境保护关系到中华民族的伟大复兴和各项事业的可持续发展。做好环保工作利在当代，惠及子孙。━环境也是生产力。━环境保护是我国的一项基本国策，是可持续发展战略的重要内容，直接关系现代化建设的成败和中华民族的复兴。━重建西部山川秀美的生态环境对于中国环境保护基本方针的新论述环境保护基本方针的一个小结与环境保护管理的思想和战略密切相关是思想和战略在中国国家层次上的具体体现经历了三个阶段三十二字方针、三同步三统一方针、1992年后新阶段正在经历着重要的变革在可持续发展新形势下，中国环境保护基本方针不断地丰富和完善；可持续发展、生态建设、清洁生产、循环经济、生态环境安全等多种环境保护思想和理论正在对基本方针产生重要的影响。第二节中国环境保护的基本政策环境保护是中国的一项基本国策中国环境保护的三大基本政策预防为主谁污染谁治理强化环境管理一、环境保护是中国的一项基本国策1环境保护基本国策的确立1970年代以前没有“环境保护”的概念，只提出了水土保持、森林保护、劳动保护与环境卫生等相关政策措施。1983年第二次全国环境保护会议上提出了环境保护是现代化建设中的一项战略任务则一项基本国策，由此确立了环境保护在经济和社会发展中的重要地位。2基本国策的含义所谓国策，是建国之策、治国之策、兴国之策。只有对国家经济建设、社会发展和人民生活具有全局性、长期性和决定性影响的那种谋划和策略，才可称为国策。保护环境就具备了这样的品格，因此，把它定为一个项基本国策。（曲格平，1984）3环境保护成为基本国策的原因（之一）保护环境，生态平衡是保证粮食自给的基本前提；制止环境恶化，改善环境质量，是促进经济持续发展的重要条件；创建一个适宜的、健全的生活环境和自然环境是“四化”建设的重要目标；远近结合统筹兼顾，既要看到今天又要想到后代是我们社会主义建设的基本方针。摘自《我们需要一场变革》曲格平，1984一个问题：与科教兴国和可持续发展战略相比，环境保护还能不能称得上是基本国策？不管是与不是，环境保护工作者应该在这种新的形势下做些什么？这是由中国的基本国情决定的环境破坏=资源破坏是由中国的环境状况决定的环境污染、生态破坏；事关所有公民是由国际履约责任决定的《蒙特利尔议定书》、《生物多样性公约》等环境保护成为基本国策的原因（之二）全国地表水供水水源地水质类别比例图七大水系水质类别比例(%)30.33237.7总体40.529.729.8辽河53.924.621.5海河40.740.718.6淮河19.573.27.3松花江9.112.178.8珠江38.738.622.7黄河10.717.571.8长江劣Ⅴ类Ⅳ～Ⅴ类Ⅰ～Ⅲ类水系名称七大水系省界断面水质类别七大水系综合污染指数比较和七大水系水质类别预防为主谁污染谁治理强化环境管理二、中国环境保护的三大基本政策（一）预防为主的政策1政策思想把消除污染、保护环境的措施实施在经济开发和建设过程之前或之中，从根本上消除环境间题得以产生的根源，大大减轻事后污染治理和生态保护所要付出的沉重代价。预防为主政策的关键，是转变“先污染、后治理”的经济发展模式和环境保护方法。按照三同步、三统一的方针，把环境保护纳入到国民经济和社会发展计划之中，进行综合平衡，这是从宏观层次上贯彻预防为主的环境政策的先决条件。环境保护与产业结构调整、优化资源配置相结合，促进经济增长方式的转变，这是从宏观和微观两个层次上贯彻预防为主环境政策的根本保证。建设项目的环境管理，严格控制新污染源的产生，这是从微观层次上贯彻预防为主环境政策的关键。2贯彻预防为主政策的主要内容1955年,诺贝尔经济学奖获得者库兹涅茨（S.Kuznets）在其对收入差异的研究中发现,人均收入的差异具有随着经济的增长表现出先逐渐加大、后逐渐缩小的规律，两者之间呈被称之为库兹涅茨曲线的倒“U”型分布。1992年美国经济学家古斯曼（Grossman）和克鲁格（Kureger）等提出了环境库兹涅茨曲线EKC（EnvironmentKuznetsCurve）的假设，有关EKC的研究引起了经济学家和环境学家的共同关心。3对环境库兹涅茨曲线EKC讨论对环境库兹涅茨曲线EKC讨论环境标准环境质量经济水平先污染后治理环境库兹涅茨曲线EKC：先污染、后治理的理论依据？中国科学院可持续发展战略研究组在《2000中国可持续发展战略报告》中提出，“EKC如果是不可避免的规律，就应利用此曲线对全国以及各省、市的环境污染走势进行预测预报，从而在科学的基础上确定出对应环境污染高峰的‘临界点’以及达到此临界点的时间长度，并形成合理的决策框架”。对环境库兹涅茨曲线EKC讨论2环境库兹涅茨曲线：一个科学规律？还是一个历史弯路？一个人、两个人在一个地方摔了一跤，是意外？100个、1000个人都在这个地方摔了跤，是科学规律？第1000个人之后的人是否也一定按“规律”在这个地方摔一跤？对环境库兹涅茨曲线EKC讨论3（二）谁污染谁治理的政策谁污染谁治理的政策思想是：治理污染，保护环境是生产者不可推卸的责任和义务，由污染产生的损害以及治理污染所需要的费用，都必须由污染者承担和补偿，从而使外部不经济性内化到企业的生产中去。1970年代初经济合作与发展组织（OECD）将日本环境政策中的“污染者负担”作为一项经济原则提出后，被世界上许多国家采取。中国“谁污染谁治理”政策也从这一原则引申而来。明确经济行为主体的环境责任环境责任者的认定污染者付费、开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复解决环境保护的资金问题这一政策的新内涵：谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复进一步的趋势：谁治理谁获益1实行谁污染谁治理政策的主要内容污染者没有经济能力赔偿或负担怎么办？企业破产、无力偿还、恶意拖欠：煤炭企业政府对自己造成的污染采取漠视态度污染者确实没有能力赔偿污染或损害后果在现有技术经济条件下无法弥补建立环境超级基金，引入环境保险，一个探索中的作法？2谁污染谁治理政策或污染者负担的问题？（三）强化环境管理的政策三大政策中，核心是强化环境管理是具有中国特色。强化环境管理政策提出的背景，是基于当时的两个重要事实:━没有足够的经济和科技实力治理污染━现有的许多环境问题是因为管理不善造成━加强环境立法和执法━建立健全的环境管理机构━建立健全的环境管理制度强化环境管理存在的问题：强化管什么？强化怎么管？能不能强化？实行强化环境管理政策的主要措施第三节中国环境保护的单项政策基本政策一种原则性的规定和宏观指导单项政策基本政策在社会经济中各个行业和部门的体现和落实主要有五个方面产业政策行业政策技术政策经济政策能源政策中国环境保护的单项政策一．产业政策含义：环境保护的产业政策是有利于产业结构调整和发展的专项环境政策，包括━环境保护产业发展政策━产业结构调整的环境政策环境保护产业是国民经济中以防治环境污染、改善生态环境、保护自然资源为目的进行的技术开发、产品开发、商业流通、资源利用、信息服务、技术咨询、工程承包等活动的总称。主要包括环境保护机械设备制造、生态工