政府经济学10-第十四章--政府预算

1第十四章政府预算政府预算概述中国的《预算法》政府预算的改革14.1政府预算概述政府预算概述什么是政府预算？政府预算的原则政府预算分类政府预算级次和组成什么是政府预算？政府预算，又称国家预算，是按照一定的法律程序编制和执行的政府年度财政收支计划，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，在现代社会，它还是政府调节经济的重要杠杆。从形式上看，政府预算就是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格，成为反映政府财政活动的一面镜子。从实际经济内容来看，政府预算的编制是政府对财政收支的计划安排，政府预算反映的是政府活动的范围、方向和政策。从更深的层次上说，政府预算是国家的重要立法文件，体现了国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。R政府预算的原则（P426-427）公开性可靠性完整性统一性年度性法律性R政府预算分类以形式差别为依据，政府预算可分为单式预算和复式预算。以内容上的差别为依据，政府预算可分为增量预算和零基预算。从政府预算内容的分合看，预算可分为总预算和分预算。其他划分：普通预算和特别预算中央（联邦）预算和地方预算正式预算、临时预算和追加（修正）预算定义特点单式预算全部的财政收入与支出分列于一个统一的预算表上，单一汇集平衡，而不去区分各项或各种财政收支的经济性质。（1）整体性强。（2）简便易行。（3）不便于经济分析和有选择地进行宏观经济控制。复式预算全部的财政收入与支出按经济性质汇集编人两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象；资本预算主要以国债为收入来源，用于盈利性的经济建设支出。（1）便于分析、决策和控制。（2）经常预算和资本预算各自平衡。（3）由于把国债收入作为资本预算的正常收入项目，这就使得资本预算总是平衡的，只有经常预算的收支才可能有差额。back增量预算与零基预算增量预算，是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。零基预算，则是指财政收支计划指标的确定，只以社会经济的预算发展为依据，不考虑以前的财政收支状况。零基预算事实上还未成为确定的编制政府预算的一般方法，通常只用于具体收支项目预算上。back总预算和分预算如果从预算项目（科目）的分合看，总预算就是政府财政收支的综合计划，它分列一般经费收支和各类特别收支项目；而分预算则是总预算中一般经费收支和各类特别收支项目的详细款项。如果从预算的按部门分合来看，部门预算如国防预算、资本投资预算等就是分预算，而各部门预算的汇总就是总预算。back普通预算和特别预算普通预算又称为经费预算，是指政府编制的一般财政收支项目（科目）的预算。特别预算是指政府对某些具有特别意义的项目（特别事业、特殊用途的收支）另行安排的预算，如西方的公营企业投资预算、公共工程投资预算、社会保障预算及各类特种基金预算等都属于特别预算。back中央（联邦）预算和地方预算中央政府的预算即中央政府的财政收支计划，有些国家的中央（联邦）综合预算包括地方预算，每级综合预算都是本级预算与下级预算的汇总，而有些国家的中央（联邦）综合预算与地方预算则是各自独立的，中央（联邦）预算不包括地方预算（如美国、英国等西欧国家及日本）。地方政府的预算就是地方政府的财政收支计划。back正式预算、临时预算和追加（修正）预算凡政府依法就各个财政年度的预计收支编成预算草案，经立法机关审核通过后即宣告正式成立预算，这就是正式预算或称本预算。为解决预算成立前的政府经费开支，先编制暂时性的预算，作为在正式预算成立以前进行财政收支活动的依据，这就是临时性预算。在正式预算在执行过程中，由于情况的变化需要增减正式预算收支时，须再编制一种预算作为正式预算的补充，这就是追加预算或修正预算。把成立后的追加预算或修正预算与正式预算汇总执行，称之为追加（修正）后预算。R政府预算级次和组成国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。中央政府预算由中央各部门的预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成；地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成；地方各级政府预算由本级各部门的预算组成。各部门预算由本部门所属各单位预算组成。单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。R14.2《国家预算法》政府预算法预算法的概念政府预算法的指导思想政府预算几个原则预算管理职权预算编制、批准、执行和决算程序政府预算法的指导思想强化预算的法律约束力，使预算收支真正成为法令性的刚性指标。规范预算管理程序，明确预算管理职权。把加强预算管理与促进改革和发展经济紧密结合起来。把法律的科学性和可行性结合起来。R政府预算几个原则中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但借债应当有合理的规模和结构。地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。各级政府预算应按本级政府预算支出额的1％一3％设置预备费，规定设置预算周转金。R预算管理职权（P430）各级人民代表大会的职权各级人民代表大会常务委员会的职权各级政府的职权各级财政部门的职责各部门和各单位的职权R预算编制、批准、执行和决算程序预算编制和批准预算执行和调整决算决算123456789财政部主持预算编制工作由财政部负责指导政府各部门编制支出预算草案并审核和协调这些草案；同时根据各种经济统计资料和预测，编制收入预算草案。最后，综合收入和支出两个部分，把预算草案交给有法定预算提案权或国会审议权的个人或机构核定。属于这种类型的国家主要有英国、德国、意大利、日本和我国等。专门预算机关主持预算编制工作由政府特设的专门预算机关主持预算编制工作，而财政只负责编制收入预算。分开编制预算的原因是想通过这种方式来加强预算编制工作，保证支出和收入有更多的合理性和科学性，避免财政部统编支出和收入预算可能带来的各种矛盾。属于这种类型的国家有美国和法国等。幻灯片21预算编制工作开始的时间各国预算编制工作开始的时间不尽相同。美国的预算编制工作是从财政年度开始前的十八个月就开始。我国预算编制一般在财政年度开始前的一个季度开始。R预算编制的一般具体过程财政部受国务院委托向各地方、部门发出编制概算的通知和具体规定；然后各地方、各部门编成预算估计书提交财政部门；最后由财政部门审核汇编，提交权力机构批准。R预算的批准权力在西方国家，预算的批准权力属于议会，大部分国家的议会实行两院制，在实行一院制的国家中，政府预算直接由其批准，如瑞典、荷兰、西班牙等就是这种类型。在实行两院制的国家中，大部分国家议会的两院都有批准政府预算的权力。一般地说，两院中的下院在预算批准上拥有比上院更大的权力，往往拥有预算先议权和最后批准权，美国、法国、德国、日本等就属于这种类型。R预算的执行部门执行通过的预算是政府行政机构的职责。主管财政收支的政府机构（财政部）负责指导和监督国家各所属预算单位具体执行收支预算。在执行过程中的国库出纳业务，一般由中央银行经理。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。预算收入征收部门，必须依法及时、足额征收应征收的预算收入。有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法规的规定，将应上缴的预算资金及时、足额地上缴国库。各级政府财政部门必须依照法律和规定及时、足额地拨付预算支出资金，并加强管理和监督。R监督部门对预算执行的监督主要包括两个方面：一是由国家行政首脑领导的预算管理机构进行的监督，即财政监督；二是由立法机构或对立法机构负责的专门监督机构对预算执行的监督，即审计监督，其目的是监督行政机构是否依法执行预算。收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行。R预算调整预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使总支出超过总收入或使原举借债务的数额增加的部分。预算调整，必须经有关的权力机构审查和批准；未经批准不得调整预算。各部门、各单位的预算支出，不同科目间需要调整使用的，必须按财政部门的规定报经批准。R决算草案的编制和审批国家决算预算程序的最后一个环节，是一种事后监督，具体事项由财政部门部署。决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按政府行政机关（国务院）规定的时间编制。决算草案的审批和预算草案的审批和程序相同，各级政府决算批准后。财政部门要向本级各部门批复决算，地方各级政府还应将经批准的决算，报上一级政府备案。R正式决算的成立由预算执行机构编制反映预算年度内预算收支执行情况的决算报告，经审计机构审核，国家立法机构批准后即告正式决算成立。正式决算的成立标志着该预算年度的预算程序的结束。监督与法律责任全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督，县以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督，乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行和决算实行审计监督。R14.3政府预算的改革政府预算的改革复式预算的改革零基预算方法的运用部门预算的编制国库集中支付制度我国的复式预算我国的政府预算过去一直是单式预算，1991开始试行复式预算，从1994年起，我国预算法规定，各级政府预算均采用复式预算形式进行编制。我国目前的复式预算制度将政府预算分为经常性预算和建设性预算。实行复式预算的原因：由单式预算的缺陷和复式预算的优点决定。复式预算比单式预算更适合市场经济条件下的政府财政活动。由社会主义国家的双重身份决定：既是政权组织，又是全民所有制生产资料所有者的代表，政府具有社会管理和国有资产管理的双重职能。70年代后期，一些发达国家不再使用复式预算。这是有其原因的。其中最主要的是这些国家国有企业的规模不断缩小。中国复式预算的进一步完善（p438）政府公共预算国有资本经营预算社会保障预算R零基预算方法的运用三个步骤确定决策单位制定一揽子决策（其中大量的工作是对财政支出进行成本—效益分析。）排序我国的试点基本做法是本着量入为出、收支平衡的原则，摸清家底，核实财政供给人员，清理供给范围，强化基础工作，在此基础上，重新核定定额。零基预算在我国还只是一种“穷则思变”的探索，其根本目的是如何“把很少的钱分下去”，而不是“如何把这些钱用好”，大多数并没有借鉴零基预算的真正内涵。R部门预算的编制实行部门预算的必要性（P441）进行部门预算改革是因为传统的按功能编制预算存在弊端。中国部门预算的改革在一定程度上增强了政府预算的统一性。一定程度上增强了政府预算的严肃性。推进了预算分配办法的改革。提高了政府预算的管理水平。R国库集中支付制度以往的国库分散支付制度，将预算确定的各部门年度支出总额按期拨付到各部门在商业银行开立的账户内由其使用，有很多弊端：（1）各部门多头开列账户。（2）预算信息管理落后。（3）大量资金沉淀。建立国库集中支付制度，就是由国库对所有政府性收入，包括预算内资金和预算外资金均进行集中管理，统一收支。建立国库集中支付制度应以明确政府职能为前提，以建立和完善部门预算为先决条件，以建立国库单一账户体系为核心内容，以严格的监督管理和控制体系为重要保障，并且要和政府采购制度相配合。国库集中支付制度的基本内容包括：改革现行机构设置和管理体制；改进资金管理方式；规范资金运行程序等。