三鹿事件中的行业协会问题

一、中国的行业协会发展历程行业协会，从理论层面看是一种主要由企业自发成立的、会员制的、在市场中开展活动的、非营利的互益性的社会组织。据有关历史资料记载,我国行业协会的前身———手工业行会最早出现在隋唐时期,称为“行会”或“邦会”。由于受家族观念制约和生产能力局限，古代商人的经营往往体现为“术业有专攻”，即专注于某一个特定的行业。古代的政府，基本上是小政府，并且是农业政府，税收主要来自于农业产出，对商人和商业的管理宽松，多数王朝没有专设机构，商人的事务管理多是依赖自发的监督机制，以此为契机逐渐形成后来的行会、商会。真正具有现代意义的行业协会组织直到清末鸦片战争后才出现，伴随着国门的打开和外国商人的进入，中国商人逐步认识到单靠个体企业很难在对外谈判中争取到合法的权益，于是一些有识之士纷纷仿效外国商人组建商会。1902年，上海通商银行的总董严信厚组织成立了具有现代行会性质的第一个商会——上海商业会议公所；1904年1月，清政府颁布《奏定商会简明章程》和《商会章程附则六条》，主动推动行会和商会组织发展。至1912年，全国已建立57个商务总会和871个商务分会。民国时期,中国同业公会组织继续取得发展，各行各业以及全国各地都有建立同业公会。新中国成立至改革开放期间，我国的行业协会制度曾出现过一片空白时期，在当时单一的计划经济体制下，社会团体的生存空间极其狭小，致使行业协会毫无用武之地。1978年以后，随着我国经济体制改革的全面展开，行业协会组织和其他民间组织形式重新获得了发展机遇。1982年，各种行业协会在各级政府部门的扶持下相继建立，完成了行业协会制度在我国从无到有的发展过程。尤其在1992年党的十四大确定了我国社会主义市场经济体制的改革目标之后，我国商会、行业协会制度从此进入稳定发展阶段。截至2006年底，全国已登记行业协会59783家，与其他类社团（专业性社团、学术性社团和联谊性社团）相比，行业性社团发展最快，数量最多，占社会团体总数的31.1%。二、行业协会的基本功能行业协会旨在协调产业链条中的生产者、流通者、消费者、监督者之间的关系，为建立一个协调有序的市场服务。行业协会的最高价值是维护行业秩序和保护行业利益。同时，协会可以通过制定行业规范、行业标准以及惩罚措施来规范企业行为，约束企业依法经营、诚实守信，提高整个行业的诚信和自律。从市场经济发达国家的经验来看，发挥行业协会应有的功能和作用，对于行业健康发展具有重要意义。例如,澳大利亚的奶业协会有奶业委员会、奶牛饲养者联合会、奶制品联合会、奶业授权协会、奶业贸易联合会、贸易联盟委员会、奶业市场联合委员会。这些协会的存在,对其乳制品行业健康发展起了重要作用。在我国，行业协会在为企业提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业合法权益方面发挥着重要的作用。其基本组织功能可概括为自律功能、服务功能、代表功能、制衡功能和沟通协调功能。（一）自律功能古代的行会一旦发现同行商人中有严重的欺诈行为，以次充好、掺假作伪，危及行业信誉，会立即将此商贩驱逐出该行业，断绝其经销网路，在当时具有巨大的震慑效力，以此来维持行业的繁荣稳定和行会的威信。因此自律功能可以说是行业协会的存在基础和首要功能。自律功能是指行业协会通过制定并实施自律规则（如行业规则）和团体内的公共政策（如团体章程、业务规则、职业道德准则和专业约束标准）来实施的组织自我规范、自我管理、自我控制和自我约束，即组织的自律管理。行业协会制定并实施的行业规则和团体内公共政策，即所谓行规行约，虽然不是国家制定法，不具法律的权威性和强制性，但是，一般情况下，它们是在遵守法律的前提下制定的，其内容就是相关法律在本行业的具体化，或者是在法律尚未涵盖领域由自律性团体制定的行业自律规则。这种规则一经会员全体大会通过，即具有自律效力。对违反自律规则者，协会可以依据规则对其进行处罚甚至制裁。这种自律管理促使会员产生理性的自律精神，避免非理性的集体行动，促进会员利益和权利诉求的理性化和程序化；同时，在行业内部形成一种自生自发的秩序——自律秩序，即一种“私序”。相对于法律所建立的“公序”而言，当法律缺位或有局限时，这种“私序”就成为“公序”的一种重要补充和替代，并进而实现自律规则与法律之间的协调与补充，且其效率之高，成本之低，非法律所能比。（二）服务功能根据现代经济学理论，尤其是公共管理理论，市场在公共产品和服务的提供上存在着失灵现象，而根据公共选择理论，政府在进行公共提供时也面临着重大的政府失灵问题，这导致某些公共服务的最佳提供者只能是除政府和企业组织之外的“第三人”。行业协会就是为适应其会员对某些特殊公共服务的需求而产生的。这体现在两方面：（1）为会员提供公共产品属性的服务。在生存与发展过程中，行业协会的会员都会面临某些公共服务的供给问题，如行业规则的制定与保障实施，代表行业利益与政府和其它社会组织或个体博弈，协调会员之间或行业之间的竞争与合作关系等；而这些服务往往是政府不可能提供，市场难以充分提供，会员（企业）个体无法提供的。因而由行业协会来提供这些服务，以满足其会员以及整个行业生存与发展的利益诉求。同时，相对于政府，行业协会的信息不对称情况大为减少，它更了解其会员的实际状况与需求，所提供的服务更能满足其会员的利益诉求。这些服务既可弥补政府职能的不足，又可以防止一些会员的“搭便车”行为。对会员而言，获得这些服务的成本往往是最低的。因此，行业协会是这些服务的最佳供给者。（2）为政府提供服务。由于信息和激励问题无法解决，政府不可能向社会提供所有公共服务。行业协会在其会员和政府之间发挥着中介作用，拥有政府所需要但却难以低成本获得的行业信息。当社会要求政府提供基于此类信息而生成的某些公共服务时，政府出于成本、效力和效益等因素考虑，可转而要求行业协会向社会提供，或由其出面向行业协会购买这种服务。这实际上是行业协会在为政府提供服务。如：它为政府提供本行业的经济政策建议，根据行业特点制定行业规则和行业标准，协助政府协调其会员与政府、会员与公众、会员与其他社会团体间的关系和利益冲突等。（三）代表功能行业协会是由具有相同利益和需要的利益主体结合而成的利益集团，行业协会代表着本行业成员的集体性利益，其决策和管理者来自会员，他们一切行动的出发点是本团体利益的最大化，只向会员负责，而不向政府或其它社会组织或个人负责。这就为行业协会代表其会员利益为其服务提供了制度保障。它作为其会员群体代表的功能优势体现在两方面：信息提供和协调行动。从公共管理视角来看，由于社会分工的日益发展，专业化的加强，信息日益分散，使包括政府在内的任何组织和个人都无法摆脱所谓“构造性无知”。政府的有限理性和信息局限使政府在做出相关决策时容易出现制度供给和需求的错位现象，这将导致极高的管制成本和服从成本，以及社会资源的极大浪费。因此，政府在决策前与各利益相关的利益集团充分协商，具有极重要意义。作为行业整体利益的代表，行业协会是其会员与政府之间的中介：它能够以组织所拥有的各种资源、专门知识和专门技能，引导和处理协会成员的政治意愿，为对抗政府的不当干预提供了一个缓冲力量，进而代表所属群体的利益诉求去影响公共政策。将行业中各会员分散的利益诉求统一起来，集中表达于国家法律、政策的制定过程，使本群体的利益得到尊重和维护，实现了“代表”与“参与”的必要融合。协会的会员是社会生活中的利益个体，有其自身的利益和利益诉求。行业协会可以把这些看似一盘散沙的合法的个体利益诉求凝聚起来，形成行业整体利益诉求，通过正当程序与政府、其它社会团体和个体进行协调和博弈，把行业的整体利益诉求表达出来，以增强政府和公众对本行业的了解和信任，进而对立法以及公共政策的制定和执行产生影响。当行业的整体利益遭到外界侵害时，它代表其会员与各方协调，以维护其会员的合法权益和行业的整体利益。在把个体的微弱力量通过团体进行利益聚合，以团体的力量表达出来，借助团体力量维护，谋取和增进其会员整体利益之同时，行业协会代表功能的发挥还可以抑制政府权力的恶性膨胀。（四）制衡功能行业协会的制衡功能是指其以团体意志，维护其成员的合法利益，实现和维护其团体内部活动的秩序性，在遵守法律，服从政府宏观管理的前提下，监督和制约国家的公权力。任何公权力都需要制约，然而分散、孤立的个人和企业是没有能力与公权力部门进行博弈的。制约政府公权力的主要力量来自政府机构之外的社会组织。以行业协会为代表的民间社团组织正是制约政府公权力的主要力量。行业协会以组织化、群体化的形式，把个体力量凝聚起来，作为同行业经营者的代表组织集体行动，形成相对强大的力量，有组织地抵制那些不合理或不合法的政治规则。正是基于行业协会具有相较于个别企业更为强大的力量，致使政府机构在行使权力时必须顾及行业协会及其代表的企业对政策的回应，从而促使政府更为负责任并谨慎地进行权力运作，有助于政治规则的规范化、合理化建构与运作。行业协会对外制衡功能的发挥，促进了由个人抗衡权力向团体制衡权力的转向，可有效地制约并保障公权力的良性运作。（五）沟通与协调功能作为代表行业利益的利益集团，行业协会在维护和争取其集团利益时，不仅需要与政府关系互动，也需要协调与市场及社会的关系，向政府和社会表达本利益集团的共同意愿，反映其利益诉求，沟通与政府有关部门的联系，协调本行业与其它行业，本行业协会与其它组织及个人的关系，为行业的发展争取一个良好的外部环境。一方面，通过行业协会这一中介，企业与政府之间有了一条沟通的渠道：行业协会代表本行业将其利益诉求和权利主张传递到政府的决策过程之中，影响其政策的决定，使其制定的法律和政策有利于本行业的发展，也使本行业会员利益得到保障，同时，行业协会也把政府决策过程中的有关信息反馈给会员企业，传达和解释政府的决策意图，使其政策贯彻得更顺利、更合理。这样，可以在会员与政府之间建立起一种长久可靠的信任机制。另一方面，面对会员之间，会员与其他社会团体或个人之间的利益矛盾和意见分歧，行业协会能够凭其组织的力量，出面进行协调和沟通，调解冲突、化解矛盾，从而促进自觉、稳定的行业秩序的形成；而且这种组织化的协调与沟通，还可以节约、分摊单个会员进行这种协调和沟通时，不得不付出的巨大交易成本，也改变了单个会员与政府或其他社会团体谈判时的弱小地位。由此可见，凭其沟通和协调功能，行业协会可以实现社会局部整体利益与全社会整体利益的沟通与协调，以及行业内部力量的自我协调与平衡，从而为降低社会治理与公共管理成本，协调和化解社会成员间的利益冲突与矛盾，构建和谐社会，提供以自我调控为基础的自生自发秩序。三、中国乳制品工业协会及在三鹿事件中的作为（一）中国乳制品工业协会中国乳制品工业协会经原中华人民共和国轻工业部批准，于1994年7月6日获准在中华人民共和国民政部登记注册，并于1995年6月6日正式成立。该协会业务上接受国家发展与改革委员会、中国轻工业联合会的指导。中国乳制品工业协会是跨地区、跨部门，不分经济性质的全国性行业组织。凡从事乳制品加工及与本行业相关的科研、教育、设备制造的企业、事业单位经申请都可成为协会的会员单位。协会目前拥有600多个会员，基本包括了中国所有大中型乳制品加工企业。中国乳制品工业协会于1995年正式加入国际乳品联合会(InternationalDairyFederation，简称IDF)，成为该组织的正式成员。协会还与国际上许多乳品发达国家，如澳大利亚、新西兰、丹麦、荷兰、芬兰、德国、法国、瑞典、美国、日本等十几个国家的有关组织保持密切的合作关系。协会以推动中国乳制品工业发展为宗旨，在政府与企业之间发挥桥梁和纽带作用，接受政府委托从事行业管理工作。协会每年召开一次年会和不定期的专业会议，为企业提供新技术、新产品、信息交流机会。其业务范围具体如下：（1）根据党和国家经济建设总任务，结合行业特点和具体情况，积极宣传党和国家的有关方针、政策。（2）向政府有关部门反映行业的要求及存在的问题，提出合理化建议。（3）组织行业内新技术、新工艺、新设备、新产品的推广和应用，开展工程技术咨询服务。（4）组织国内外乳品行业经济、技术