以案说法：“以包代管”将受责任追究

以案说法：“以包代管”将受责任追究【案例简介】A集团公司是一家生产大型机械设备的企业，为扩大再生产的需要，计划新增一条生产线以满足日益增加的市场需求。2013年5月，A集团公司经过合法的招投标程序将建设工程发包给B建筑公司，并与B建筑公司签订了专门的安全生产管理协议。B建筑公司进场施工后，A集团公司认为既然已按规定将建设工程发包给B建筑公司并与之签订了专门的安全生产管理协议，便未对B建筑公司的安全生产工作进行统一协调、管理，也未定期对其进行安全检查。2013年10月份，B建筑公司在施工过程中，发生一起死亡2人的机械伤害事故。当地政府接到事故报告后，立即成立由安全监管局、建设局、监察局、公安局、总工会等部门组成并邀请人民检察院参加的事故调查组对该事故进行调查。通过调查取证，事故调查组认定B建筑公司存在对施工现场安全监管不严格、安全防护措施不完善、对员工教育不到位等行为，违反了原《安全生产法》第四条和第三十六条的规定，对该起事故的发生负有主要责任。同时，事故调查组认为，A集团公司未对B建筑公司的安全生产工作进行统一协调、管理，存在“以包代管”、“包而不管”的问题，违反了原《安全生产法》第四十一条的规定，对该起事故的发生也负有一定责任。由于B建筑公司对事故的发生负有主要责任，安全监管局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)第三十七条第一项“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：(一)发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款”的规定，对其作出了行政处罚。对于A集团公司违反原《安全生产法》第四十一条规定的行为，因原《安全生产法》虽然规定了要对承包单位的安全生产工作统一协调、管理，但并未就此类安全生产违法行为应当承担的法律责任作出具体规定，安全监管局无法依照原《安全生产法》及相关安全生产法律法规追究其行政责任。【案例评析】实践中，生产经营项目、场所发包或者出租的情况非常普遍，有些生产经营单位安全管理工作混乱，存在“以包代管”、“以租代管”的问题，对承包单位、承租单位的安全生产不闻不问，导致事故隐患大量存在，类似生产安全事故时有发生。为此，新《安全生产法》第四十六第二款规定：生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责;生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。本条款是对原《安全生产法》第四十一条第二款的修改，与原法条相比，将“生产经营项目、场所有多个承包单位、承租单位的”，修改为“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的”，同时增加“定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改”的规定，使本规定更加周密，有利于加强生产经营项目发包、出租的安全管理。根据本条规定，生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位时，生产经营单位首先要与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责。这种专门协议或者专项条款，对于明确生产经营单位与承包单位、承租单位各自的安全生产管理职责，促使其加强安全生产管理，具有重要意义。同时，也是发生生产安全事故后判断各方责任的重要依据。其次，无论安全生产管理职责如何划分，作为发包单位、出租单位的生产经营单位，对承包单位、承租单位的安全生产工作应当统一协调、管理。这是其法定义务，不得通过安全生产管理协议或者承包合同、租赁合同免除或者转嫁给承包单位、承租单位。在协议中转嫁义务的，相关条款无效。这样规定，一方面是因为各个承包、承租部分共同构成一个有机联系的整体，不仅要做好各承包单位、承租单位内部的安全生产工作，还需要在各承包单位、承租单位之间做好协调、管理工作，只有这样，才能保障各自的生产安全以及整个项目、场所的生产安全;另一方面，在生产经营项目、场所发包或者出租的情况下，每个承包单位、承租单位都只能负责其中的部分项目、场所的安全生产管理，难以对整个项目、场所的安全生产工作统一协调、管理。因此，法律规定由发包或者出租的生产经营单位承担这项义务是恰当的，有利于明确责任。生产经营单位未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，依照本法有关规定追求其法律责任。第三，生产经营单位应定期对承包单位、承租单位进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。这一规定既进一步明确了发包单位、出租单位的责任，避免“以包代管”、“包而不管”问题的发生，同时也为其进行安全生产检查以及督促承包单位、承租单位整改安全生产问题提供了法律依据。此外，加大对安全生产违法行为的责任追究力度也是新《安全生产法》的亮点之一。本案若发生在2014年12月1日新《安全生产法》正式实施后，当事人将受到更加严厉的安全生产行政责任追究。根据新《安全生产法》第一百零九条第一项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：(一)发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，B建筑公司会受到罚款20万至50万的行政处罚。同时，根据新《安全生产法》第一百条第二款“生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款;逾期未改正的，责令停产停业整顿”的规定，A集团公司将受到罚款5万以下的行政处罚，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员将受到罚款1万以下的行政处罚。撰稿：方勇陈雷来源：杭州日报