《关于出具PPP项目合同审核法律意见书指引》

武汉市律师协会PPP专业委员会关于出具PPP项目合同审核法律意见书指引为了指导、规范武汉市律师事务所出具PPP项目合同审核法律意见书业务，同时为本区域各PPP项目实施机构判断和把控PPP项目合同合规性及法律风险提供参考，根据中华人民共和国现行政府和社会资本合作相关规定，特制定关于出具PPP项目合同审核法律意见书指引。1.委托与出具。在PPP项目合同作为招标文件挂网或签署PPP项目合同之前，政府方有必要委托律师事务所指派有PPP专业服务能力的律师，根据已知的事实及证据，正确运用法律进行分析和判断，就特定PPP项目合同出具法律意见书。委托方可以是本级政府、司法部门或PPP项目实施机构。2.主要事实材料。委托方应当提供PPP项目合同以及其他与PPP项目相关的书面资料原件，作为出具PPP项目合同法律意见书的依据。前述其他书面资料如：实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告、人民政府对实施机构授权文件、招标文件、投标文件、项目立项报批手续、中标成交结果公告及中标通知书及股东协议、项目公司公司章程等。3.主要法律依据。对作为出具PPP项目合同法律意见书法律依据的法律文件，包括但不限于中华人民共和国现行有关政府和社会资本合作的法律、法规、规章及规范性文件，应当在法律意见书中全面罗列。4.应提示的风险。出具PPP项目合同法律意见书应当明确、完整提示相关法律事务的法律风险，主要包括：现行法律、法规、规章及规范性文件关于政府和社会资本合作相关规定在具体适用上可能出现的法律风险；PPP项目相关法律文件、资料因不完整、不全面、不及时、不正确等方面可能出现的风险；可能出现的违约责任或诉讼风险；相关税务、审计、会计、技术等方面可能出现的风险；其他方面的风险。5.主要法律分析意见。为确保PPP项目合同法律意见书的主要法律分析意见完整详实，应当针对PPP项目合同条款逐条进行审核，并对存在法律风险的条款进行独立法律分析和判断，发表结论意见并根据需要提出有针对性的解决方案或建议；PPP项目合同法律意见书的具体分析、结论意见、解决方案或建议所用的语词应简洁明晰；对不符合有关法律、法规、规章、规范性文件规定的事项，或已勤勉审核仍不能对其法律性质或其合法性作出准确判断的事项，应发表保留意见，并说明相应的理由。本指引适用于出具法律意见书业务，由武汉市律师协会PPP专业委员会负责解释。附件：受政府方委托的律师事务所就PPP项目合同审核出具的法律意见书示范文本武汉市律师协会PPP专业委员会PPP项目合同审核法律意见书指引第1页共8页附件：受政府方委托的律师事务所就PPP项目合同审核出具的法律意见书示范文本律师事务关于《PPP项目合同》之法律意见书致：律师事务所（以下简称“本所”）接受贵单位委托，根据贵单位提供的相关文件及相关情况介绍，就贵单位拟与公司（以下简称“项目公司”）就PPP项目（以下简称“本项目”）签署的《PPP项目合同》之合法合规性出具本法律意见书。一、主要参考文件1.市/区人民政府对PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划的审核意见（以下简称“财政规划审核意见”）2.《PPP项目财政承受能力论证报告》（以下简称“财政承受能力论证报告”）3.《PPP项目物有所值评价报告》（以下简称“物有所值评价报告”）4.市/区人民政府对实施机构授权文件5.《PPP项目实施方案》及批复文件（以下简称“实施方案”）6.PPP项目中标、成交结果公告及中标通知书7.《PPP项目合同》（以下简称“PPP项目合同”）8.《PPP项目股东协议》（以下简称“股东协议”）9.《PPP项目公司公司章程》（以下简称“公司章程”）二、主要法律依据（注：可根据PPP项目所属具体行业增加相关特殊行业规定或政策性文件。）1.《中华人民共和国公司法》2.《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕武汉市律师协会PPP专业委员会PPP项目合同审核法律意见书指引第2页共8页26号）3.《政府投资条例》（中华人民共和国国务院令第712号）4.《关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知》（财金〔2020〕13号）5.《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）6.《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金〔2017〕1号）7.《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）8.财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金〔2016〕92号）9.财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号）10.《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）11.《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）……三、法律分析意见（一）关于本PPP项目适用领域的合规性本PPP项目属于属于公共服务领域的公益性项目，政府负有提供相应服务的义务，不存在《财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）PPP模式实施的负面清单中不适宜采用PPP模式实施的情形。（二）关于PPP项目信息公开的合规性依据财金〔2017〕1号、财办金〔2017〕92号文有关要求，政府有关部门、项目实施机构、社会资本或PPP项目公司等PPP项目参与主体应真实、完整、准武汉市律师协会PPP专业委员会PPP项目合同审核法律意见书指引第3页共8页确、及时地在PPP综合信息平台做好PPP项目全生命周期信息公开工作，PPP项目未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权，应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。经查询财政部政府和社会资本合作中心网站，本项目已纳入全国PPP综合信息平台项目管理库，并进行了充分的信息披露。（三）关于前期审批事项的合规性经核查财政规划审核意见、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告、实施方案及对应政府部门的审批意见原件，本项目已依法完成如下前期审批事项：经批准，已将本项目财政支出纳入市级财政预算和中长期财政规划；市/区财政局经审核贵单位报送的财政承受能力论证报告与物有所值评价报告，作出项目物有所值评价与财政承受能力论证结论均为“通过论证”；人民政府第次常务会议审议并原则通过了本项目实施方案；（本级行业主管部门）、市/区财政局（本级财政部门）、（本级法制部门）已对PPP项目合同出具了审核意见；人民政府（本级人民政府）已批准了拟签署的PPP项目合同。（四）关于PPP项目采购程序的合规性本项目采购方式为（公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购），通过竞争方式选中社会资本方。经审核采购文件，本项目已依法完成资格预审、采购文件的准备和发布、提交采购响应文件、采购评审、采购结果确认谈判、签署确认谈判备忘录、成交结果及拟定项目合同文本公示、项目合同审核等环节。已完成的采购流程不存在违反我国现行关于PPP项目采购的强制性规定的情形。（五）关于PPP项目合同主体资格的合规性（注：根据实际签署PPP项目合同的情况，“社会资本方”与“项目公司”选择一种发表法律意见。）武汉市律师协会PPP专业委员会PPP项目合同审核法律意见书指引第4页共8页1.实施机构根据人民政府出具的授权文件，经人民政府研究，决定授权贵单位作为本项目实施机构，负责，并代表人民政府签署PPP项目合同。贵单位作为本项目实施机构，已取得政府的合法授权文件，依法具备签署PPP项目合同的主体资格。2.社会资本方根据PPP项目中标、成交结果公告及中标通知书，贵单位已通过公开招标，确定本项目中标社会资本方为公司（或由公司组成的联合体）。经核查，公司系根据中华人民共和国法律依法成立的法人，具有独立的民事权利能力与民事行为能力，且已通过投资本项目的内部审批程序，依法具备签署PPP项目合同的主体资格。3.项目公司根据实施方案与人民政府出具的授权文件，人民政府授权公司作为本项目政府方出资代表，负责与社会资本方共同组建项目公司、。同时，本项目股东协议与公司章程明确了政府出资人代表与社会资本方在项目公司的投资金额、股权比例、出资方式、分配权益与项目公司法人治理结构，未违反我国法律法规及政策的禁止性规定。经核查，项目公司系根据中华人民共和国法律依法成立的法人，具有独立的民事权利能力与民事行为能力，其作为政府方出资代表的股东未违反我国关于政府方出资代表的限制性政策规定，项目公司依法具备签署PPP项目合同的主体资格。（六）关于PPP项目合同主要内容的合规性（注：建议在实际审核PPP项目合同时，针对存在法律问题与风险的条款，依据具体法律法规或政策规定逐条进行分析，并提出具体解决措施或法律建议。）1.合同内容完整武汉市律师协会PPP专业委员会PPP项目合同审核法律意见书指引第5页共8页PPP项目合同以合理分配风险为原则，明确了贵单位和社会资本方/项目公司之间的权利义务，具体核心条款包括：引言、定义和解释；项目的范围和期限；前提条件；项目的融资；项目用地；项目的建设；项目的运营；项目的维护；股权变更限制；付费机制；履约担保；政府承诺；保险；守法义务及法律变更；不可抗力；政府方的监督和介入；违约、提前终止及终止后处理机制；项目的移交；适用法律及争议解决；合同附件；等等。除上述核心条款外，PPP项目合同还包括环境保护、声明与保证、通知、合同可分割、合同修订等一般性条款。2.项目基本情况合规根据实施方案，本项目概况如下：项目类型为；项目性质为；项目建设内容包括；合作期限为年，其中项目建设期为，运营期为；项目总投资为，项目资本金为，该项目资本金占项目总投资的比例为，剩余资本采用融资方式解决。经核查，本PPP项目的项目资本金符合国家规定比例，同时PPP项目合同已约定双方不得以债务性资金充当项目资本金。PPP项目合同中的项目概况与人民政府审议通过的实施方案保持一致，无重大变更，且项目概况相关内容符合现行法律法规的规定。3.风险分配边界清晰PPP项目要按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。经核查，PPP项目合同根据上述风险分配原则，在实施方案的基础上设置了各方的权利义务，在政府方和社会资本方之间进行了合理的项目风险分配，并提出了相应的风险应对措施，各方权责清晰、责任明确。4.具备前期工作条件/前期工作基本完成（注：在具体审核时，建议根据实际情况，判断PPP项目合同的规定，核实实施机构前期工作进展，并据实披露前期工作中可能存在的风险。）武汉市律师协会PPP专业委员会PPP项目合同审核法律意见书指引第6页共8页PPP项目合同第条、第条、第条等条款，具体规定了政府方在本PPP项目中的前期工作安排，包括但不限于。经核查，根据我国相关法律法规及政策要求，本项目中新建、改建项目应当已纳入土地利用总体规划、城市总体规划和各类专项规划，并已按规定完成立项、项目可行性研究、项目核准或备案、供地方案等前期工作。存量项目涉及国有资产、股权转让的，已按规定办理资产评估手续。截至本法律意见书出具之日，贵单位作为实施机构，已依法合规履行完毕PPP项目合同所规定的前期工作中的义务/具备实施前期工作的条件，不存在前期工作违约情形或潜在违约风险。5.项目付费机制明确根据PPP项目合同第条，本项目的付费机制为，支付安排为，贵单位逾期付款，应当按照PPP项目合同的规定向社会资本方/项目公司承担违约责任。本PPP项目建立了完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，未通过降低考核标准等方式提前锁定、固化政府支出责任，不存在由政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的约定，亦不存在通过合同约定由