3-第三章-城市管理的组织体制

1第三章城市管理的组织体制城市有序、持续、健康的发展离不开完善的城市管理体制和科学、廉明的城市政府过程。就本质而言，现代城市管理与经营是多元城市管理主体，通过完善的城市管理体制实现多元共治的城市政府过程。城市管理体制是对城市中国家机构之间以及城市中的党政组织与国家机构之间等一系列关系的反映。城市社会发展的水品很大程度上取决于城市管理体制的完善程度，城市管理过程中出现的许多问题也都源于体制问题。没有一种好的城市管理体制，城市各种关系就难以理顺，城市管理机构的作用、城市管理人员的能力与积极性就得不到充分发挥，这将会严重阻碍城市经济社会的发展与管理效益的提高。一、城市管理的政治性主体在现代城市管理中，城市政府仍是最重要的管理主体，但不是唯一的主体，除城市政府以外，还包括社团组织，社区组织，私人企业，广大市民在内多元组织和个人。根据是否拥有正式直接决定和执行城市公共政策的权力，城市管理体系可分为城市权力系统和城市非权力系统，即政治性主体和参与性主体。第一节城市管理主体所谓城市管理的政治性主体，主要是指拥有政治权力的城市管理主体，即城市权力政治系统。1.权力与权力运行（一）城市管理的政治性主体的权力运行权力就是一种支配他人以实现个人、集体意志的能力。而权力运行是指权力主体为实现特定目的而运用和行使权力的过程。权力运行应该遵循民主、法治、制约、责任等原则。2.城市管理的政治性主体的权力构成议决权执行权行政权（二）城市管理的政治性主体的分类城市非国家权力政治系统城市国家权力政治系统城市非国家权力政治系统是以政党名义和督导性方式出现的政治系统，包括中国共产党的市委员会、区委员会以及街道委员会等。长期以来，党的市委员会一直是我国城市拥有全权的领导机构，对城市重大事务拥有决策权力，是城市权力政治系统的核心或中枢，决定着城市的大政方针、重大人事安排，并对城市的权力机关起着哦领导和监督作用。城市国家权力政治系统是以国家名义和强制性方式出现的政治系统，包括城市的各级权力机关、行政机关、司法机关等，在中国，这个系统由城市的各级人民代表大会及其常委会、城市的各级人民政府、法院和检察院（一府两院）组成。二、城市管理的参与主体非权力政治系统市政治协商会议参与性主体市民与市民参政市民主党派市人民团体城市居委会营利性企业非营利组织非政府机构非权力社会系统第二节城市管理体制城市社会发展的水平在很大程度上取决于城市管理体制的完善程度，城市管理过程中出现的许多问题也都源于体制问题。城市管理体制是城市的行政组织结构、职能结构、行政管理方式和行政运行机制的总和。在中国，城市管理体制是关于城市政权机构，特别是城市政府的建制、地位、职能配置和机构内外上下权力关系以及运行机制的各种制度规范的总和。与之密切相关的一个概念就是市政管理体制，这两个概念无本质区别，是基本一致的。一、城市管理体制概述（一）城市管理体制的概念（二）城市管理体制的体系构架行政组织结构在中国，实行的是市长负责制，市长全面掌握城市各部门的分工与人事任免，以集权制为主，上下层级分明，下级绝对服从上级。职能结构管理方式运行机制将组织的职能按一定的标准分配给平行的、不相统属的部门。在中国，这些部门主要有综合经济管理部门、专业经济管理机构、社会管理机构、监督管理机构、治安司法机构和直属机构。城市国家政权一般多由市议会、市行政，市司法三个部分组成。在我国通常是由“一府两院”来完成。城市政府管理体制包括四个方面的内容：建制体制、政府构成体制、行政管理体制和公共事务管理体制，这四个方面之间的相互构成了城市政府的行政运行机制。（三）城市管理体制的主要内容1.城市的国家机构与党政组织、社会团体之间的关系2.城市的代议机构、行政机构、司法机构之间的关系3.市级国家机构与所辖区县的国家机构之间的关系其中，城市的党政组织与国家机构、城市的代议机构与行政机构是两对根本的关系，它们决定着市政体制的其他关系。在我国党的市委与城市的国家机构党的关系是市政体制的主要关系，它主导和决定着市政体制的其他关系。市人大与市政府的关系，仅次于市委与城市国家机构的关系，它对市政体制的其他关系也具有重要的制约作用。二、西方国家城市管理的主要类型类型市长、市议会产生的方式市长、市议会之间关系的主要特征议会市长制市长、市议员分别由市民选举产生市议会地位优于市长，市长和市政府必须执行市议会强制性建议市长议会制市长、市议员都由市民选举产生市长地位优于市议会，市长拥有地方性法规的立法权市议会制市议会由市民直接选举的市议员组成市议会就是市政府，议长即为市长，市议会委员会兼行行政职能市委员会制市委员由市民选举或州政府任命产生，组成市委员会市委员会既是市议会，又是市政府，市委员会主席为名义市长市经理制市民选举市议员组成市议会，市长有市议会选举产生或议长兼任市经理由市议会公开招聘，对市议会负责，独立行使行政权，市长和市议员无权干涉西方国家城市管理体制比较三、西方国家城市管理体制的共性一是城市管理体制形式多样二是各党派以竞选的方式取得执政权或参与权三是市长、市议员和市法官由市民选举产生，对选民负责、并相互制衡四是城市政府的结构不与国家政府部门对口设置五是存在大量的利益集团六是多数城市不辖区县，实行市县分离四、中国城市管理体制1.新中国成立前城市管理体制的演变经济管理(一)中国城市管理体制的沿革时间特征1854年前中国城市发展4000多年的历史，城市较为发达，但不是一级行政区划，没有形成单独的行政建制。1854年中国最早的城市行政区首先在上海出现。“工部局”、“公董局”清末和民国初年1909年1月8日制定并颁布的《城镇乡地方自治章程》，在历史上第一次以法律形式对城镇和乡村进行划分，标志着我国近代意义上的“市”及市政管理组织的产生。1911年11月辛亥革命后将清制中的“城”、“镇”统一改称“市”，并规定较大的市可分区。第一次提出市制的概念。1928年“中华民国”规定了特别市和普通市的组织形式，规定了设置市制的标准。1943年陕甘宁边区规定市制设县级市、区级市和乡级市，均设参议会。四、中国城市管理体制2.新中国城市管理体制的演进经济管理(一)中国城市管理体制的沿革主要变化基本情况设市标准的变化新中国成立后正式公布的市设置标准，始见于1955年6月国务院《关于设置市、镇建制的决定》，此后经历过1986、1993、1999年国务院批准试行新的设置标准的变化。行政地位的变化新中国成立前：市仅有中央直辖与省直辖两类；新中国成立初期：市有中央直辖、省直辖和专属管辖三类；现在：市的行政地位正式分为省、地、县三级管理体制的变化管理体制上的变化始于1958年，之前市管县作为特例存在，1958年，首先在北京和上海出现了市管县的情况。现在，全国将近有三分之二的县和县级市由直辖市、地级市管辖。四、中国城市管理体制经济管理(二)中国城市管理体制的基本特征1.同级建制的城市管理体制具有同一性全国城市无论大小，只要级别相同，城市管理体制就基本相同，目前我国城市一般分为四级：直辖市、副省级市、地级市和县级市。城市政权由是人民代表大会、市政府、市法院和市检察院组成。2.市拥有对区、县的绝对领导权3.中共市委处于核心领导地位4.市人民代表大会是城市的最高权力机关和议决机关5.社会团体在城市管理体制中的参与作用不断增强四、中国城市管理体制经济管理(三)市领导县的城市管理体制和整县改市1.市领导县的城市管理体制市领导县又称“市管县”，市领导县体制的最终确定是1978年。类型典型案例地市合并型浙江温州市与温州地区合并；湖南岳阳市与岳阳地区合并。划县入市型长沙、武汉、合肥等原来不管县的市，从周围的县划出若干个归其管辖。撤地设市型如四川的内江市等。升市领导县型如辽宁将铁岭市升格为地级市。四、中国城市管理体制经济管理(三)市领导县的城市管理体制和整县改市2.整县改市整县改市就是将整个县改设为市，从而达到城乡合治。1982年后，我国开始推行“整县改市”模式。17