中小型水利工程监理工程师工作的理论与实践经验浅谈

中小型水利工程监理工程师工作的理论与实践经验浅谈一、中小型水利工程建设监理发展的历程、机遇和特点（一）建设监理发展简述“监理”是一个外来词汇，就“监理”一词的英文词Supervision的含义而言，它具有监督、管理的意思，带有管理职能，即从计划、组织、指挥、协调、控制等方面，对事物进行管理，以实现既定目标。建设监理是我国特有的叫法。国际上通常作为业主进行的项目管理。FIDIC条款中的工程师，就是我们的监理工程师。建设监理的萌芽起源于16世纪前的欧洲，发展于英国的18世纪中叶。于第二次世界大战以后，即20世纪批年代末，60年代初开始，建设监理工作便贯穿于建设活动的全过程，进入70年代以后，欧、美、日等西方发达国家的建设监理，开始向法律化、制度化方向发展。至80年代，建设监理制度在国际上得到了较大发展，一些发展中国家也开始效仿发达国家的做法。结合本国实际，建立或引进社会监理机构。80年代以后，我国的世界贷款项目，也开始实行监理制度，最早采用这一制度的就是1982年利用世界银行贷款的鲁布革水电站引水工程（世界银行贷款的项目世界银行要求进行国际招标并实行建设监理制），大家习惯称作为“鲁布革冲击波”。1988年国家建设部开始组织建设监理试点，至1992年实施监理工程项目发展到1600多项。建设部于1989年制定颁发了《建设监理试行规定》，水利部于1990年颁发了《水利工程建设监理规定（试行）》、《水利工程建设监理单位管理办法（试行）》，于1992年颁发了《水利工程建设监理工程师管理办法（试行）》，经几年实践水利部于1996年9月才正式颁发了以上三个建设监理法规文件（水建管[1996]396号、[1996]397号）。水利部1999年11月9日又修订颁发了以上三个建设监理法规文件（水建管[1999]637号），在《水利工程建设管理规定》中指出：“我国境内的大中型水利工程建设项目，必须实施建设监理，小型水利工程建设项目也应逐步实施建设监理”。为此标志着我国水利工程监理制进入了全面推行的新阶段，尤其“九八”长江大水过后，随着国家和有关部委的一条列法规、规定、制度的出台，大大地促进了水利工程建设监理制的实施。为适应水利工程建设监理制发展的要求，尤其是大量中小型水利工程开始实施监理制的实际情况，水利部于1999年11月又重新修改发布了以上三个建设监理法规性文件（水建管［1999］637号），国家招标投标法也于1999年8月30日发布（合同法于1999年3月15日发布），并于2000年1月1日起施行。上述情况表明：一方面我国建设监理已经进入向建设活动全过程发展阶段。另一方面也表明建设监理制在我国还处于新的发展起步阶段，设计监理，招投标监理均处于起始阶段，即使施工阶段监理中小型工程也是于1998年长江大水过后才普遍实行的。设计招标、监理招标更是刚刚开始，即使大型工程招投标也还有许多不规范，不完善的地方。这也难怪，因为该项制度在我国实行毕竟才有10多年的时间，而普遍发展的时间也就是近二、三年的事情。（二）监理含义1、监理由一个执行机构或执行者，依据一定准则，对某一行为的有关主体进行督察、监控和评价。守“理”者不问，违“理”者必究；同时，这个执行机构或执行者还要采取组织、指挥、协调和疏导等措施，协助有关人员更准确、更完整、更合理地达到预期目标。2、建设监理是对工程建设活动的“监理”。是指对工程建设参与者的建设行为进行监控、督导和评价，并采取相应的管理措施，保证建设行为符合国家的法律、法规、政策和有关技术标准，制止建设行为的随意性和盲目性，促使建设项目按计划的投资、进度和质量全面最优的实现，确保建设行为的合法性、合理性、科学性和安全性。建设监理行为的主体，包括政府工程建设管理部门和政府有关部门认证后取得资格的社会监理单位。3、政府建设监理是指作为国家机器的政府部门对建设单位的建设行为和社会监理单位实施的监督管理。属政府部门对建设活动的宏观管理，是政府职能的体现。其特征有（1）强制性；（2）执法性；（3）全面性；（4）宏观性。4、社会建设监理是指由独立的、专业化的社会监理单位，受业主委托对工程建设项目实施的一种科学的项目管理。其特征有（1）服务性；（2）公正性；（3）独立性；（4）科学性。我国的社会监理相当于国外的建筑师事务所、工程顾问公司、工程咨询公司一类的组织。5、水利工程建设监理是指监理单位受项目法人委托，依据国家有关工程建设的法律、法规、规章和批准的项目建设文件、建设工程合同以及建设监理合同，对工程建设实行的管理。（三）水利工程建设监理发展的历史机遇1、九八年大水后，水利工程建设进入新时期，主要体现在以下五个空前：（l）党和国家空前重视，整修堤防三年目标中共中央以文件形势下发，这在历史上是没有的：（2）全民水利意识空前提高；（3）水利投入空前增加，“九五”期间水利投资1200亿元；（4）建设规模空前提高；（5）建设要求空前高（建设管理规范化、制度化、质量严格要求）。2、目前以河道治理为重点的水利工程建设，按国家要求要进行三个改变：（1）治理思路要改变，从传统的局部维护到向高标准防洪趋势改变；（2）管理模式要改变，从计划经济到市场项目法人制改变；（3）施工方式的改变，从群众会战形式向通过招投标选择有资质的专业施工队伍承包方式改变。3、工程水利向资源水利转变的新思路必然使得解决水资源危机的跨流域引水工程、大量病险水库及工程维修加固以及解放后建立并运行四十多年之久的大中型灌区的维修改造和发展节水农业的中小型农田水利工程得以成为今后一个时期内水利工程建设的又一个重点。4、目前以群众和集体投资兴建小型水电站工程热情高涨，而投资者又不熟悉水电工程管理。上述情况表明，我们今后一个时期，水利工程建设监理将更多集中在河道整治工程及中小型水利水电工程。（四）工程建设项目规范化，法制化管理的需要针对工程资金、质量、管理等问题，国务院、行业部委颁发了一系列加强工程建设管理的规定，技术标准。要求参与工程建设的各方必须明确职责，建立工程质量终身责任制。国务院办公厅1999年16号文件《关于加强基础设施工程质量管理的通知》明确提出以下几点：l、健全和落实工程质量领导责任制。包括：（l）建立工程质量行政领导人责任制；（2）建立项目法人责任制；（3）建立参建单位工程质量领导人责任制；（4）建立工程质量终身负责制。2、严格执行建设程序，确保建设前期工作质量。包括：（l）严格执行建设程序；（2）严格把好建设前期工作质量关；（3）严格实行项目决策咨询评估制度。3、健全工程管理制度，整顿建设市场。包括：（1）必须实行招标投标制；（2）必须实行工程监理制；（3）必须实行合同管理制；（4）必须实行竣工验收制度；（5）必须把好市场准入关；（6）必须实行政企分开。4、精心勘察设计，强化施工管理。包括：（l）严禁“三边”工程；（2）对工程勘察、设计单位的严格要求；（3）对施工单位的严格要求；（4）材料设备要严格执行质量检验；（5）建设资金要严加管理。5、加大执法和监督力度，把好工程质量关。包括：（1）加强执法力度；（2）加强政府监督；（3）加强审计监督；（4）加强社会监督；（5）加强报告制度；（6）加强项目档案工作。由此可以看出，参与工程建设各方人员素质的提高是非常关健的，文件对此要求是非常严格的，而资质等级证书又是参与工程的先决条件和前提，你有再高的本领，没有资质，也是无法进入建筑工程建设市场的。（五）中小型水利工程监理与大型水利枢纽工程监理的不同点现根据近几年所监理的工程，体会总结如下：1、投资来源不同。中小型工程一般为国家、省、市、县、集体、群众自筹多种成份，投资往往不能及时足额到位（特别是社会效益显著型工程，如清东围、清西围、清城联围等），而大型枢纽工程一般由国家投入足额资金或由项目法人筹集到足额资金。2、由于投资主体不同，而形成了事实上的多重项目法人代表。有的建设单位即是投资管理者，又是施工组织者。大型工程一般不存在这种情况。3、设计单位及施工单位资质低，相应的技术水平也较低。施工图不规范、末提技术标准要求、结构不符合实际，设计变更不按程序，施工单位无自检能力情况很普遍。4、项目法人、建设单位、设计单位、施工单位，甚至一些基层的水利部门缺少对监理制的了解和认识情况也是十分普遍的，许多地方都是第一次实行招投标，实行监理制。行政干预，传统模式影响较大。5、工程战线长，点多面广，由于经费限制监理人员往往满足不了旁站监理的需要，同时按专业配备监理人员也较为困难。“麻雀虽小，五脏俱全”这样需要项目监理工程师身体、业务素质、吃苦耐劳程度都很高，无形中更增加了监理的难度。6、大型枢纽工程有1982年的鲁布革模式及以后三峡、小浪底等若干个大型水利工程的不同模式可借鉴，而中小型水利工程包括河道整治工程目前可供借鉴的成熟的经验、资料还很少。实践证明照搬外国模式或大型工程的模式是很难行得通的。基于上述特点，中小型水利水电工程，包括河道整治工程，或确切点说，具有多种投资渠道来源“民办公助”或“公办民助”的水利工程项目建设监理，尽管也是“三控制，两管理，一协调”，但重点应是质量控制，信息管理和组织协调。要把施工质量控制好，质量否决权、工程量计量权不能不要。二、水利水电工程建设监理，尤其是监理工程师需要掌握的基础知识（一）我国建设项目管理体制的特点管理体制属于生产关系范畴。我国为公有制国家，项目投资的主体是政府和公有制企事业单位，私有制国家除少数国有投资项目外，绝大多数项目为私人业主投资。因此决定了私有制国家对建设项目的管理主要是对项目的“公共利益”的监督管理，如项目建设对环境保护、城市规划、周围居民的影响等，而对项目的经济利益，政府是不过问的，我国政府对项目建设的管理，除了对项目“公共利益”的监督管理外，对建设项目的经济利益、建设布局和对国民经济发展计划的适应性等，要进行严格审批。可见我国的建设项目管理体制与私有制国家是有区别的，政府的监管程度也是不同的。（二）体制格局目前我国水利工程项目管理体制格局为项目法人为主体的工程招标发包体系，以设计、施工材料供应为主体的承包体系及社会监理单位为主体的技术咨询服务的三元主体。三者关系是以经济为纽带，以合同为依据，相互监督、相互制约，构成建设项目组织管理体制的新模式。水利部颁布的《水利工程建设项目管理规定》（试行）水利部水建[1995]128号，明确提出水利工程建设要推行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制。（三）水利工程建设项目管理（政府监理）1．管理体制及职责水利部是国务院水行政主管部门，对全国水利工程建设实行宏观管理，水利部建设司是水利部主管水利建设的综合管理部门，在水利建设项目管理方面，其中要管理职责是：①贯彻执行国家方针政策，研究制定水利工程建设的政策法规，并组织实施；②对全国水利工程建设项目进行行业管理：③组织和协调部属重点水利工程的建设：④积极推行水利建设管理体制的改革，培育和完善水利建设市场；⑤指导和参与省属重点大中型工程、中央参与投资的地方大中型工程建设的项目。流域机构是水利部的派出机构，对其所在流域行使水行政主管部门的职责，负责本流域水利工程建设的行业管理。①以水利部投资为主的水利工程建设项目，除少数特别重大的项目由水利部直接管理外，其余项目均由所在流域负责组织建设和管理，逐步实现按流域综合规划、组织建设，生产经营、滚动开发。②流域机构按着国家投资政策，通过多渠道筹集资金，逐步建立流域水利建设投资主体，从而实现国家对流域水利建设项目的管理。省市自治区水利水电厅（局）是地区的水利主管部门，负责本地区水利水电工程建设的行业管理。①负责本地区以地方投资为主的大中型水利工程建设项目管理的组织建设和管理。②支持本地区的国家和部属重点水利工程建设，积极为工程创造良好的建设环境。2．建设程序水利是国民经济基础产业，水利工程建设要严格按建设程序进行。水利工程建设程序一般分为：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备（包括招标设计）、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段。项目建议书编制按照《水利水电工程项目建议书编制暂行规定》（水利部1996年