对外政策决策的基本模式

对外政策决策的基本模式对外政策决策分析作为国际关系的一个研究领域始于现实主义影响极盛、决策理论和认知心理学得到长足发展的20世纪50年代1。当时国际关系学者们研究一国对外政策的初衷是试图考察政府的“意图和战略，以及它们对环境的定义如何转变为行动。”2。及至20世纪80年代，对外政策决策理论研究领域中，将一国的对外政策的决策者（无论是个人还是组织）视为“单一的理性行为体”（Unitaryrationalactor）或“一般行为体”（actor-in-general）,并被视同国家行为体甚为流行。国家的对外政策是决策者“暗箱”（blackbox）运作的结果。至此，对外政策分析理论形成了对外政策决策理论、对外政策比较研究理论和对外政策环境理论三个理论框架。20世纪80年代末期对外政策决策理论经历了一段时间的沉寂之后，90年代至今由进了一个活跃期。随着冷战结束，两极格局崩溃，激发了学者对具体行为者理论的新兴趣，研究者们将具体行为体理论与一般行为体理论相结合，在上述三个研究框架之内，将对外政策决策的研究范围拓展到了决策学、领导人特性、文化与认同、前景理论等。3几十年来，学者们围绕对外政策的决策问题进行了大量的研究，他们从不同的角度和层次对世界上一些重大的对外政策决策提出了自己的解释，对影响对外政策形成的因素作了自己的总结和归纳，从而在外交决策领域积累出许多理论分析模式。从国家权力与对外政策的关系分析的角度来看，比较有代表性的模式有——一、现实主义的对外政策决策模式现实主义（含新现实主义）认为，国家权力是国际关系的核心概念，地理、自然环境和人口占重要地位；一国通过胁迫方法来使用国家权力，武力的使用是可以接受的；制定外交政策时假定国家是单一行为体，强调决策的理性模型；外在的、国际的因素是外交政策的决定因素。41DeborahJ.Gerner,TheEvolutionofthestudyofForeignPolicy,inLauraNeack,JeanneA.K.HeyandPatrickJ.Henney,eds.,ForeignPolicyAnalysis:ContinuityandChangeinitsSecondGeneration,PrenticeHall:EnglewoodCliffs,1995,p.17.2MagaretG.Hermann,LeadersandForeignPolicyDecision-making,inDanCaldwellandTimothyJ.Mckeown,eds.,Diplomacy,Force,andLeadership,EssaysinHonorofAlexanderL.George,WestviewPress,BoulderandOxford,1993,p.78.3王逸舟：《国际政治理论于战略前沿问题》，社会科学文献出版社，2007年，第96、99~123页。4参见【美】卡伦·明斯特，《国际关系精要》，潘忠岐译，世纪出版集团上海人民出版社，2007年，第在这个理论框架之下，现实主义的外交决策模式主要有两个——（一）国外因素模式在国际关系研究上曾居主导地位的观点是，一个国家的对外政策主要由国外因素来决定。根据这种主张，国内因素充其量不过是从属的或扰乱的因素。按照这种传统的观点，处在一定国际条件下的国家，其追求国家利益的最佳行动，对于任何人（制定和实施政策的人、全体人民、政策观察评论者）来说都应非常清楚。如果国家未能采取最佳行动，就应从诸如领导人判断错误以及造成他们判断错误的官僚机构无能或舆论压力等国内因素上找原因。所以，一般来说，如果能正确地测定与国家对外政策相关的国外因素如地缘政治学条件、国际间力量分布等，或者如果国内不出现扰乱因素，就能正确地预测国家今后应采取的对外行动。这样，无论是对过去政策的解释，还是对将来政策的预测，国外因素模式中存在的问题是，能在多大程度准确测定作为国家对外政策决定因素的国外各项条件？事实上，国外因素模式的解释框架，对于研究某个国家对外政策的一般特征来说，的确具有一定的意义。因为国际体系的结构特征、各国地理历史条件等，都是难于变化而较为持久的环境因素。别说大多数中小国家，即使最强大的国家，也无法简单控制这些既有条件，并且制约着它们的对外政策。这些被认为是决定国家对外政策各种因素中的常数，能够持久地发挥作用。它的影响不同于其他易变因素—诸如掌握国家政权的个人或集体的性格、能力，国民所具有的文化上、政治上的行为方式或思考方式等变数。所以，一个国家对外政策的一般方向和风格，多半可以通过与国外因素即国际体系相关的各种因素加以说明。但是，如果一旦把分析的标准置于特定情况和具体问题的决定上，国外因素模式的解释框架所具有的说服力，就变得极为有限。尤其当分析者不只是分析一个孤立的决策，而要同时分析许多决策或按时间顺序分析时，其难度就更大。（二）理性选择模式格雷厄姆·阿利森（Grahan·T·Allison）经过对传统的决策理论进行整理，提出了“理性选择模式（Rationalchoicemodel）”，也称阿利森的第一模式。124页。理性选择理论以人类的理性为理论前提，强调人在决策过程中的主体作用。强调政策既是“基于理性计算的选择”，也是智慧运用过程的产物。5根据这一理论，所谓外交决策就是最高决策者基于对国家利益及其实现条件的精确计算而作出的最佳合理选择。这无疑是一种颇具吸引力的理想模式，同时也是传统外交史学和国际政治学的主流分析方法。虽然在内政问题上意见分歧、相互争斗，但只要与对外政策有关，国民就会为共同利益而一致合作，这是近代民族国家的理想。然而，这种国民一致是建立在国家利益明确和追求手段非常清楚以及为大多数国民所意识到的基础上的。而且，放开视线看对外政策还会发现，上述那种国民或决策者为了国家利益而意见一致以及在此基础上形成的对外政策，能够自觉而理性地应付国际环境情况，却是非常少见。事实上，在对外政策形成过程中，如何克服国内制约条件，形成有机的合乎目的的政策并加以实行，这是决策者必须面对的难题。也就是说，一个国家内部有着复杂的政治系统，多种因素在影响着国家的对外政策。在许多情况下，对于“外交”而言，决策者们更苦于“内交”。由于内政方面的制约条件，本以为是最合乎目的的政策却被扭曲，这种情况不胜枚举。此外，各种政治决定，并非是单独的个人，而是各种组织中的或由这些组织支持的若干人相互作用的结果。不仅每个人的价值观和认识不同，而且各自所属组织的利益和要求也不同。因此，人们对国家利益抱有的观念当然也就不一样。能够左右许多观点各异的人按照自己的意愿相互作用，这种具有强大力量的个人或集团，在近代国家只是个例外而已。国家的对外政策很少能按特定个人的意愿和计算来选择。这表明，政治性决定在许多情况下，不是基于明确目标和精确计算的选择，而是在包含诸多不确定因素的暧昧情况下所进行的大体可以满足的适当选择。为了理解对外政策的形成过程，还需要有分析国内决策过程中的许多变数并阐明其相互间关系的模式。（三）梯形模式“梯形模式”的基本原理来源于控制论。控制论强调，大凡自动机器都能够自动地接收信息，并通过反馈系统调节自身的动能和运作。美国哈佛大学卡5【美】格雷厄姆·阿利森、菲利普·泽利科：《决策本质：解释古巴导弹危机》（英文版第二版），北京大学出版社，2008年，第18页。尔·多伊奇非常机智了将这一控制论原理和技术方法运用到了国际政治学之中，以此来解释和评价相应的外交政策的决策原理。他认为，一个国家的整个外交决策体系是相对闭合的政治系统。当政府进行外交决策时，必须获得足够的信息支持，并且对信息进行反馈和修正。多伊奇将上述理论进一步设计“梯形模式”（如左下图）：这五种层次的权力单位都是影响外交政策的主要因素。其中的每种要素都是作为整个梯形系统的子系统出现的，每一个系统内部的信息处理模型被称为“黑箱”不断了进行内部决策。五个子系统通过各自的“黑箱”进行信息搜集、数据整理、比较判断，形成各自的制约力或影响力。而五个子系统之间又相互作用，按照其影响力的大小，以梯形模式排列组合，共同组成了对外决策的关系模型。多伊奇的外交决策“梯形模式”在国际关系学界引起了较大的反响。它的优点在于，将外交决策看作是一个复杂的操作过程：以结构主义观点，对决策要素进行分类和层次化处理：用系统论观点将外交决策系统化，尤其重视子系统之间的互动关系分析；体现了行为主义分析方法，尽力实现定量和定性分析的结合。然而，“梯形模式”的缺陷也是比较明显的。一是该命题的整合更像是社会学意义上的分析方式。更准确地讲，这种分析更像是国内社会学意义上的分析。如果说社会学意义的分析较能有效说明国内决策的整个过程的话（实际上，这也是不可能的事情，况且辆问题从来都深受国际环境的影响），那么，这种分析方法在更加复杂的国际事务中似乎缺乏全面有力的说明。二是“梯形模式”显然缺乏大量的必要要素的支持，如宗教、文化、国民性、地缘、族际心理、大国关系等的判断和分析。要知道，国际事务的复杂性远不是一个国内社会学就能解释清楚的问题.当然,仅仅依靠国内的支持要素进行外交决策也是可以社会与经济权贵政治与政府系统大众传播媒介民众舆论领袖网络民众被允许的,但是,这种决策的科学性和合理性肯定是受到怀疑的。三是在五个子系统的排位次序上有欠缺的地方。在社会经济权贵和政府系统的比较中，很显然，后者对外交的直接作用要明显大一些，尽管前者多以利益集团的身份影响外交政策的制定6。（四）斯奈德模式斯奈德的外交模式分析似乎多少能够弥补一下“梯形模式”的缺陷。该模式的贡献在于，它将外交决策的制约因素从更加广泛的角度上进行分析，也就是说，将决策置于国外决策的真实过程。同时，我们还注意到，斯奈德特别强调文化在外交决策中的重要作用。很显然，这是一种非常明智的做法。他估计到了文化在国际关系中的强大的辐射力，并赋予了文化在外交决策中的重要地位。7当然，这一模式的缺点同样也是存在的，至少在外交的经济因素等方面没有被得到应有的重视。众所周知，经济始终是国际社会中所有关系变化和发展的最基本因素。在当今国际社会中呈现出的一个基本态势是，以科学技术为先导的，以经济为核心的综合国力的竞争成为主要潮流。因此，经济在任何国家的外交决策中都会占据最为重要的位置。二、自由主义的对外政策决策模式自由主义（含新自由主义）认为，国家权力有多种来源，包括有形的与无形的权力；一国使用国家权力时有广泛的方法，喜欢选择非胁迫性替代手段来行使权力；决策的官僚模式和组织模式是制定外交政策时的主要模式；国内因素是外交政策的主要决定因素。8在这个理论框架之下，现实主义的外交决策模式主要有四个——（一）组织过程模式向合理选择模式提出挑战的理论之一是“组织过程模式（Organizationalmodel）”，亦称阿利森第二模式。阿利森将经营学中的组织研究运用于外交决策，对合理选择模式的缺陷提出质疑。阿利森认为，虽然合理选择模式在许多情况下证明是有用的，但大量证据表明，必须用以政府机构为着眼点的理论加6姜安：《外交谱系与外交逻辑》，中国社会科学出版社，2004年8月版，第149-150页。7【美】詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫：《争论中的国际关系理论》，阎学通等译，世界知识出版社，2003年，第618～619页。8参见【美】卡伦·明斯特，《国际关系精要》，潘忠岐译，世纪出版集团上海人民出版社，2007年，第126页。以补充。组织过程模式假定，外交政策是“基于常规运作程序（standoperatingprocedure,SOP）而运作的大型组织的产物。”9也就是说，政府的行为不完全是什么人决意选择的后果，而更多地是若干较大的组织直接产生的后果，对此，政府领导人只能进行部分的协调。组织过程模式比较有效地说明了官僚机构的决策行为，对于日常性问题的预测也是有效的。但是，这种模式对于说明极为特殊的问题、新型问题却不太起作用。“组织机构致力于避免不确定性，力图在熟悉的规章制度中解决紧急事件，它们并没有应对快速的、全新的和根本性的环境变化的战略。10”换言之，所有被程序