中央银行的独立性与货币政策有效性分析

中央银行学小论文2011873124金融1175张秀清中央银行的独立性与货币政策有效性分析摘要：中央银行的独立性问题，在中央银行制度发展过程中曾经是一个争议极大的话题，争论的焦点无非是中央银行对政府应该保持多大的独立性，这一争论及其结果对中央银行的法律地位产生了直接影响。经过多年的争论的探讨，目前学界对中央银行与政府之间的关系或中央银行的独立性问题已逐步达成共识，结论是：中央银行应对政府保持一定的独立性，但这种独立性只能是相对的。这是由中央银行在现代经济体系中所处的重要地位和所担负的重要职责所决定的。关键词：中央银行独立性有效性一、中央银行的独立性及其与分析（一）、中央银行的独立性的概念和原因1、中央银行的独立性是指中央银行履行自身职责是法律赋予或实际拥有的权利、决策与行动的自主程度。这一关系包括两层含义：一是中央银行应对政府保持一定的独立性；二是中央银行对政府的独立性是相对的。《中国人民银行法》以法律形式明确规定了中国人民银行的法律地位，即“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行”，“中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理”1。这些规定确立了其具有相对独立性。（1）目标独立性不强。《银行法》第十二条指出：“中国人民银行设立货币政策委员会。货币政策委员会的职责、组成和工作程序，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案2”。（2）决策独立性不强。中国央行实施货币政策的效果与财政部、建设部等部委的经济产业政策密切相关。中国人民银行只享有一般货币政策事项的决定权，对于年度货币供应量，利率及汇率等重大政策事项只有制定权和执行权，但是最终决策权属于国务院。（3）法律独立性不强。从世界范围来看，凡是把稳定币值作为中央银行首要的或唯一的目标并取得较佳效果的国家，其央行的法律地位却比较高。中国银行具有双重性：一方面是国家机关，依法行使管理金融业的行政职权；另一方面它拥有资本，可以依法经营某种业务。2、中央银行需要具备独立性的原因首先，这是中央银行的性质决定的。中央银行作为政府的银行、金融监管的银行，体现了其国家机关的性质，因此它必须接受政府一定程序的管制。但它同时又是特殊的，金融机构，是发行货币的银行、银行的银行，其在指定和实施货币政策、对金融机构进行服务和调控是又不能不考虑货币经济本身自由的运行规律，因而它不能完全听命于政府，必须保持一定程序的独立性。其次，中央银行和政府的任务是有所侧重的，这就使中央银行和政府在宏观经济目标的选择上不可能在任何条件下、任何时期都保持一致。基于政府的职责以及政治原因的影响，政府行为的出发点往往是促进经济增长，这恰恰极有可能诱发通货膨胀和经济过热。而中央银行的首要目标是遵循货币经济运行的基本规律，保持本国货币币值的稳定，尽管现代中央银行衍生了一系列其它宏观经济管理职能，但稳定币值始终是其最基本的功能，并且越来越多的国家倾向于把中央银行学小论文2011873124金融1175张秀清稳定币值作为中央银行首要的甚至是唯一的目标。通过中央银行稳定币值的功能的实现，在一定程度上还能制约政府过热的经济决策行为，起到经济稳定器、制定器的作用。而这一切的实现，都一中央银行具有较高的相对于政府的独立性作为前提。简言之，中央银行的性质、稳定币值与制衡政府过热经济政策的职能，是中央银行需要具备独立性的基本原因。、二、中央银行的相对独立性（一）、中央银行应对政府保持一定的独立性。1、中央银行独立性受制与很多因素，其中，政府的影响是非常关键的。中央银行是否具有独立性，以及能在多大程度上保持独立地位，往往取决于政府的态度。由于以下原因，中央银行完全独立于政府在实践中是不可能的。第一，政府有干预中央银行运作的内在动机。这种动机一方面源自政府的责任感，换言之，政府必须对包括货币政策在内的所有宏观经济政策的后果承担责任，很难想象政府会放弃对中央银行的干预，Eijffinger（1997）认为，中央银行是一个非常重要的公共机构，因此，在其人事任免上完全摆脱政府是不可能的。政府干预动机的另一个来源是政府具有一种自然的扩张货币的趋向，产生这种趋向的原因多方面的。无论出自何种原因，这种趋向都会产生赤字货币化的强大压力。因此，不少旨在加强中央银行独立性的法律均规定中央银行不得对财政透支买不得直接认购、包销国债和其他政府债券，但是，这些规定只是割断了中央银行与财政的直接融资关系，并未从根本上解决问题。第二，经济金融环境的变化为政府干预中央银行营造了必要的氛围。进入80年代以后，以“单一规则”为核心的货币政策面临新的挑战，这种挑战主要来自两个方面，一是60年代末开始的规模不断扩大的金融创新浪潮，使得货币的定义和统计变得日益困难，二是70年代来撅起金融自由化浪潮以及随之而来的大规模的国际间资本流动，增加了货币控制的难度。目前大部分国家开始推行以维持目标胀率为核心的货币政策。目标通货膨胀率由政府决定，或者由政府和中央银行共同商定，这种货币政策安排意味着中央银行全部或部分失去制定政策目标的独立性。以控制通胀率为核心的货币政策与“单一规则”货币政策的区别在于，前者承认中央银行并不能完全左右货币供应量，即使能够控制货币供给，也不能有效地维持货币稳定。由此看来，政府对中央银行的影响力是现实存在的，中央银行根本不可能彻底摆脱政府的影响。毕竟是政府赋予中央银行一定程度的独立性，政府当然也可以剥夺其独立性。2、中央银行与政府关系的三种类型(1)、独立性较强的中央银行，如德国联邦银行、美国联邦储备体系、瑞典银行等。这类中央银行的主要特点是中央银行直接对国会负责，中央银行运行在较大程度上独立于政府。(2)、独立性较弱的中央银行，如意大利银行、法兰西银行等。这类中央银行的特点是，中央银行隶属于政府，都比较多地服从政府或财政部的指令。(3)\独立性剧中的中央银行，如英格兰银行、日本银行等。这类中央银行的主要特点是中央银行隶属于政府，在名义上独立性较弱，但在实际上中央银行拥有较大的决策与管理权和独立权。另外，各国中央银行独立性强弱除了取决于中央银行的法律地位之外，也与中央银行学小论文2011873124金融1175张秀清各国中央银行自身的组织机制、信息渠道、决策效率、管理能力和工作信誉程度等综合因素密切相关。（二）、中央银行相对子国内金融市场的独立性假定中央银行可以完全独立于政府，那么，面对一个不断变化的、金融创新层出不穷的国内金融市场，中央银行能否保持独立性呢？回答这个问题的关键是分析国内金融市场的发展变化在那些方面对中央银行独立性产生了不利影响。国内金融市场的变化对中央银行独立性的挑战主要表现在三个方面：第一，中央银行专有的通货发行权受到挑战，国内金融市场的发展，尤其是网络金融和电子货币的出现，对中央银行在通货发行上的垄断地位提出了挑战，曾经被中央银行独享的通货发行权正在被众多机构分享。第二，中央银行控制货币的能力受到消弱。面对日新月异的金融市场，中央银行控制货币的能力正在减弱，原因在于：（1）电子货币的产生和发展，改变了通货发行由中央银行垄断的局面，消弱了中央银行对基础货币的控制力。（2）金融市场的变化使货币乘数的预测和估计更加困难。金融市场的变化一方面源自于金融创新。(三)、如何完善我国中央银行的相当独立性其实从实质来讲，整个经济运行体制下单纯的市场经济并不存在，社会经济总存在或多或少的干预，而且目前世界上没有任何一个国家的中央银行不受政府控制，即使世界上公认的独立性最强国家中央银行，其货币政策选择也会或多或少体现出政府的意图。所以中央银行所谓的独立性，是一种相对的独立性。我国所要完善的也是中央银行如何去保持一种相对独立性。从目前来看，《中国人民银行法》对货币政策目标的规定实际上是不明确的，这主要是保持货币币值的稳定内容极为丰富，过于明晰化的法律条文规定往往具有不可操作性。设定单一化的货币政策目标，又可能与实际的经济运行政策相违背，因此要让央行更好地完成目标，还是从整体的宏观经济角度出发，尽量避免在短期经常调整货币政策。此外，我们更应该健全货币政策机构，自主制定货币政策。货币政策委员会由中央银行官员和金融专家组成的，是具有自主决策权的最高权力机构。国家应从强化决策权、减少其行政依附性，货币政策委员会成员的选用应考虑到社会阶层、行业和地方的代表性，及个人的品质、工作经验和专业素质等。最后加强我国中央银行独立性的相关制度建设。相对于立法保证中央银行独立性制度上的建设可谓是落实到了执行上。首先，确立由人民银行总行授权地方中央银行分支机构货币政策的法定限度的灵活执行权。其次，还应加强货币政策与汇率政策执行过程中的协调与配合，对内对外维持好人民币的稳定。总之，对中央银行独立性和货币政策选择的问题，我们同样应该抱有这样一个态度：从中国金融体制改革的过程出发，搜索有关中央银行制度选择的政治、经济、法律和文化环境信息，才是判断中国中央银行独立性是否完善的基础，从而判断我们应该建立怎样的具体的独立模式。在避免货币政策与财政政策出现严重冲突的问题上，关键的不是中央银行的独立性，而是保证政府同中央银行的沟通了解，从而加强货币政策和财政政策的协调效果。