城市水业特许经营的责任关系与案例分析

城市水业特许经营的责任关系与案例分析傅涛博士清华大学水业政策研究中心主任中国水网顾问总编二〇〇五年十月北京中国城镇水务发展战略国际研讨会水业特许经营的责任关系特许经营制度下的责任关系政府第三方的进入企业公众市场化不改变政府在水业的服务责任•直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业施行特许经营计划体制下的两方关系特许经营制度下的责任关系政府企业公众关系一：政府承担直接责任政府仍然向公众负责政府仍然向公众收费政府向企业采购服务收费是采购经费不足的补偿监管的关键是服务者的选择适用：公众服务难以量化采购收费服务服务特许经营直接承担服务责任管理/租赁模式：所有资产保留在政府设施经营权通过竞争转让处理厂特许经营模式(BOT、TOT)管网设施、收费权保留在政府处理厂在有限期限内转让给企业系统整体特许经营模式所有设施在有限期限内委托企业经营管理共同特征平等的经济协议，政府拥有最终产权政府面向公众负责，准入竞争的核心目前污水项目中70%是BOT和TOT形式5-8年15-20年20-30年特许经营制度下的责任关系政府企业（传统企业的转型）公众关系二：政府承担间接责任企业直接向公众服务企业直接向公众收费政府制定规则政府补贴是价格倒挂时补偿监管的关键是过程管理适用：服务可以按产品形式量化监管收费与服务专营模式间接承担服务责任私有化模式公有资本完全退出由社会资本持有公私合资模式公有资产与社会资本与合资企业都是股权收益关系公有企业模式完成企业化改制政资分开、政企分开共同特征不平等的行政许可关系，企业有完全产权长期经营企业是区域内当然经营者，需要全成本的价格体系政府核心监管是运营过程，需要独立监管机构供水领域中80%是整体改革不同责任关系之下会有：•不同的法律关系•不同的价格体系•不同的监管方式和重点水业特许经营案例研究的几点讨论1、特许经营的垄断问题•水业经营自然垄断是产业的固有特性，竞争特性不同于一般商品•上海自来水行业一分为四，不能实现“一个市场，四个经营者”的竞争，而是四个市场四个竞争者。•不同的模式有不同的竞争重点•项目融资：准入竞争与法人招标•股权转让：过程竞争与绩效平台（英国模式）2、水业资产的价值问题水业资产的溢价•合肥王小郢污水处理项目的资产溢价（基于水价折现）•威利雅在上海浦东自来水项目股权溢价（基于预期收益与最终资产价值）•不同的溢价有不同的关联建议•TOT不宜以资产作为标的3、水业资产的处置方式与收益保障项目融资投资体系中的政府责任•上海竹园二期污水处理BOT项目是政府通过补贴控制水价的示范。•成都水源六厂B厂BOT项目采取了相反的方式。资产处置方式•马鞍山项目采取了适应城市水业产业特点的资产处置方式，将现有的水业资产评估后进行了分割，一部分以水厂为核心的资产拿出来与社会资办进行合资，并由社会资本控股，一部分资产变现后用来支付职工身份转换的费用，以管网为核心的大部分资产仍然保留在国有体制下，以低价租赁给合资公司经营。•澳门供水项目是政府资产处置模式的典范之做。4、水厂局部优化与水系统整体优化的选择•成都水源六厂B厂的优化代价•大场水厂的回购体现了系统价值•在供水领域因为对水厂项目类型对系统的破坏，不适合BOT、TOT等水厂项目融资模式。污水项目因为重力流特点，区域性强，水量调配能力差，可以适当运用BOT、TOT等水厂项目融资模式，但是仍然应该鼓励面向整个系统进行运用的市场化方向。•一般而言，供水适合于系统改革，污水目前适于单元改革。5、推进市场化改革的系统规划改革是一次系统升级：不能只从项目本身出发，项目招标环节要与其它环节的协同•北京水源十厂BOT项目•北京五个小污水厂的捆绑招标项目，改革需要系统规划•沈阳自来水八厂、九厂项目案例所走的弯路，源于不恰当的改革动机和对行业特征认识的浅薄；•成都水源六厂B厂项目是国家BOT项目的试点，也是世界银行的融资典范，运做可谓规范，但是执行不到5年，诸多问题纷纷显现，受到多方非议，根源在于其选择的项目模式存在适用性问题，而模式选择的错误将是路线性的错误，纠正的代价是巨大的；•上海市政府就为大场水厂的路线错误付出了承重的代价，虽然大场水厂也是有国际著名水务企业投资的规范项目。建议•选择先谋而后动，而不是在运动中提升•改革速度需要控制谢谢为水业改革提供方案和政策服务欢迎访问中国水网