电子文件法规体系的建立2007[1].8.11

电子文件法规体系的建立国家档案局科研所邱晓威我国已经出台了一些针对电子文件的国家标准和规定，对于解决电子文我国已经出台了一些针对电子文件的国家标准和规定，对于解决电子文件的管理问题打下了一定的基础。但是，从对电子文件真实而长久的保存要求来看，迫切需要进一步努力，尽快建立更为严密的法规体系。国家组织的重点研究项目和标准、规范二十多个电子文件研究项目：电子文件真实性、完整性、安全性保证及其法律地位的研究（国家档案局科研所）；电子文件法律地位问题(中国人民大学档案学院)；电子文件真实性完整性安全性技术研究(中央档案馆技术部)；电子文件管理有关理论问题的研究(浙江省档案局、甘肃省档案局)；电子文件真实性的保障(INTERPARESI-II)中国项目组)；电子文件凭证作用的保障(北京市档案局)。电子文件归档方法研究项目有：国外电子文件保管期限表及其借鉴作用(国家档案局科研所)；电子文件著录特点及项目设置(中央档案馆技术部)；纸质文件与电子文件配套管理制度(吉林省档案局)等。电子档案管理技术研究项目有：电子文件格式转换及归档系统的研制(沈阳市档案局)；电子文件存储载体及其信息的保护技术研究(解放军南京政治学院上海分院)；办公自动化电子文件归档与归档电子文件管理系统的开发(浙江省档案局)；CAD电子文件光盘归档与档案管理系统研制(国家档案局科研所)等。电子档案利用问题研究项目有：档案信息进入公共网络问题研究(广东省档案馆)；档案数据采集标准及档案信息上网主页内容要求研究(南京大学档案馆)；上海市公共档案信息系统及其数据规范(上海市档案馆)；计算机网络信息安全问题及保管方法研究(中央档案馆技术部)；档案信息上网安全保密技术保障措施研究(吉林省档案科研所)。数字档案馆建设项目有：深圳市数字档案馆建设和青岛市数字档案馆建设等。文档中心或电子文件中心建设：浦东新区电子文件中心、天津经济技术开发区电子文件中心、北京市宣武区文档中心等基层档案部门管理实践及试点：主要有吉林省白城市档案馆承担的《市县级档案馆接收电子文件的研究》；上海市静安区、广东省顺德市、广州市荔湾区等档案部门承担的《市县级电子文件归档及管理系统的建立与试点》等项目。陆续出台一系列相关规定和标准国家档案主管部门发布的规定：《档案管理软件功能要求暂行规定》（国家档案局）、《电子公文归档管理暂行规定》（国家档案局2003年6号令）等。我国现有的电子文件标准主要包括：一是信息管理共用的标准，如《信息交换用的七位编码字符集》（GB/T1988—1980）、《信息交换用汉字编码字符集·基本集》（GB/T2312—i980）、《数据元和交换格式·信息交换·日期和时间的表示法》（GB/T7408—1994）等。与纸质文件、档案管理共用的标准:《档案著录规则》（DA／T18－1999）、《档案分类标引规则》（GB／T15418—94）、《档案主题标引规则》（DA／T1999）、《归档文件整理规则》（DA/T22—2000）等。电子文件管理专用的标准和规范:《磁性载体档案管理与保护规范》（DA/T15—1995）、《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求·第一部分：电子文件归档与档案管理》（GB/Tl7678.1－1999）、《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求·第二部分：光盘信息组织结构》（GB/T17678．2—1999）、《CAD电子文件光盘存储系统的一致性测试》（GB/T17679—1999）、《CAD电子文件管理》（GB/T17825.1～10－1999）、《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894—2002）、《纸质档案数字化技术规范》（DA/T31—2005）、《公务电子邮件归档与管理规则》（DA/T32--2005）、《电子文件术语》（DA/T征求意见稿）、《基于XML的电子公文格式》（GB/T征求意见稿）、《电子公文文档一体化业务流程管理规》（GB/T征求意见稿）、《电子文件元数据标准》（DA/T征求意见稿）等以上项目陆续取得了成果，对我国的电子文件和电子档案的管理产生了积极的影响。但是在电子文件管理方法上，我们仍然能够感觉到与一些国家，尤其是一些较发达国家和地区的差距。分析以下这些差距主要体现在什么方面，对于缩小差距、提高我们的管理水平是很有必要的。1、我国文件管理立法的缺失是造成电子文件管理难题的主要原因之一在研究国外关于电子文件管理方法的时候，原以为与其相比只是对于电子文件的管理上有差距，而进一步了解后才发现原来对传统纸制文件的管理上就已经存在了不小的差距。一些国家为什么能较顺利地确定了电子文件的法律地位，其原因并不仅仅是这些国家对电子文件的研究较充分，而更重要的是对传统文件的管理就有了较为完善的法律基础。如加拿大等国家对文件的法律地位的认定不是仅仅针对电子文件，而是对原有传统（纸质）文件生成法定程序进一步的提升和改进，使其包含了对电子文件的要求。我国对文件生成制作过程的立法尚未到位，要想一步跨越到电子文件的立法，显然难度要大得多。目前我国对于文件的生成过程已经有了一些规定但尚无立法，而且主要是对公文版面格式标准的规定和各个部门对文件生成过程的特定流程。我国的实际情况可以看出，在相关法律缺失的情况下，各级党政机关尚无真正意义上的电子公文，可以说只有“疑似”电子文件。使得国家花大力建设的办公自动化网络和电子政务系统，虽然几乎都具备了对电子文件的处理能力，但在面向社会各方面的服务和管理工作仍然是纸文件起作用。这种大量耗费人力物理演练、学习或直接称为浪费的状况，不在法律层面解决问题，肯定还会继续下去。现有的规定和标准有：GB\T9704-1999《国家行政机关公文格式》、《国家行政机关公文处理办法》、《中国共产党机关公文处理条例》等。2000年8月24日国务院颁布了修订后的《国家行政机关公文处理办法》，其中第55条规定“公文处理中涉及电子文件的有关规定另行制定”。2002年8月，国务院办公厅据此制定了《电子公文传输管理暂行办法》，其后于2003年9月21日修订后颁布了《电子公文传输管理办法》，其中明确规定，电子公文与相同内容的纸质公文具有同等法定效力。总体上看，这些规定还不够完善，而且对电子文件的规定有较大的局限性，甚至国家机关与党的机关之间也不够统一。例如文件纸面大小不是一个系列，国家机关使用A4，党的机关使用16开，这种情况在其他国家很少见到。我国对文件的生效处理和对其真实性的验证主要是凭借对法定责任者的签字和印章的审核，对文件的生成过程管理较为简单。在立法较为完善的一些国家对文件的生成过程是以立法为基础的，对文件生成过程的管理要求很严格，同时强调按照法定程序生成的文件具有法律效力，对纸质文件如此，对电子文件亦如此。这样一来，按照法定程序就可以设计实现符合要求的文件生成系统。在此基础上，一些国家进一步以立法形式明确了按照法定程序实现的文件生成系统中产生的所有文件均具有真实性、完整性和可用性，同时也就具有了凭证作用。在这些国家和地区由于有了法定程序的要求，于是对文件真实性的认定就不再是针对一份文件，而是针对该系统产生的所有文件，不仅做到了管理规范，而且使对文件法律地位的认定得到简化。ISO15489《信息与文献---文件管理》中强调了文件系统的建立：“对于机构和社会来说，为了保护并保存活动的证据，采用系统的方法对文件进行管理是必要的。文件管理系统是业务活动的信息源，这些信息可以为业务决策及其后续活动提供支持，也可以确保对当前和未来的受益人的责任承诺。”“采取系统化的方式并参照法律和法规可以最有效地决定哪些文件应该捕获以及保存多久，所参照的法律和法规既可以是适用于特定国家的法律和法规，也可以是适用于特定类型的机构或行业的法律和法规，还可以是与某些产品相关的法律和法规。”我国由于缺少这样的立法基础和相应的管理方法，对文件真实性或凭证作用的认定一般只是针对单份文件进行的。在立法基础上对文件（包括电子文件）生成系统的统一管理方式已经被国际上广泛接受。当前国际标准的制定也是按照这种方式，前面提到的ISO15489《信息与文献---文件管理》，它是对文件和电子文件统一的要求。《美国电子文件档案馆功能需求》中强调了与国际标准和本国法归的一致性。强调：根据国际标准《IEEEStd1233-1998》的要求制定；支持美国国家档案馆的美国政府文件生命周期管理；必须与1973年的复职法第508部分相一致（29U.S.C.794d）；基于文件来源的协议；符合美国国家档案馆的业务政策；基于信息类型和用户类型的利用限制控制的法规和规则等。应当进一步思考怎样弥补这个缺失,以及档案管理部门发挥怎样的作用我国的档案法，只管到文件生命周期的后一半，而尚不能代替文件生命周期前一半,也就是文件生成和制作过程的立法。这种立法上的断层状况，给我们解决电子文件管理中的问题带来了障碍。因为国际共识是对电子文件的管理必须满足从头至尾连续性控制及一体化管理的要求。由于立法上的缺失，必然产生管理上的断点，影响到相关标准的制定和执行，使得一些代表先进管理水平的国际标准，在我国很难直接采用。应当由产生文件的政府或党的机构关注并解决这个问题。我们可以呼吁或参与制定相关法规。实际上在一些相关的国家标准规范出台过程及一些国际标准的制定中，档案工作者都发挥了积极而重要的作用。值得担心的是，目前我国对于文件生成过程的立法问题还没有引起有关部门足够的注意。近来我国积极派人参与了相关国际标准的制定或讨论，如ISO15489、ISO/PDTR23081等，对提高我国的文件管理水平、解决电子文件管理问题起到了一定的促进作用。这些标准的特点是囊括了文件的整个生命周期，而且是包含纸质文件和电子文件的统一标准。尤其是ISO15489制定者已经声称本标准主要是针对文件的标准，而不包括档案，所以参与此标准制定的主要人员理应来自文件生成部门。可是我国的参与者仍以档案工作者为主，而负责文件生成部门的人员很少有人参与，让人感到有些错位。在我国文件管理断层依然存在的情况下，即使这些国际标准出台后采纳了我们档案工作者的某些意见，将来能否得到我国的文件生成部门的认可、被顺利采用，从而发挥其应有的作用仍然很值得怀疑。2、相关立法是解决电子文件问题国家战略的基础电子文件管理的问题已经得到了党和国家领导机关的重视，王刚同志也有多次指示。在国家信息化的建设过程中，中央领导要求利用科技手段推进档案工作信息化建设，提高档案保管和利用的科技含量，为中央重大决策部署服务，为社会主义经济建设、政治建设、文化建设与和谐社会建设服务，真正发挥出档案工作的独特作用。在2000年党中央考虑成立信息化领导机构时，王刚同志专门提出补充吸收档案部门的领导和专家参加，就是出于弥补文件生成和归档管理之间的不顺畅问题，使国家电子政务建设等信息化过程，文档处理有统一的要求，为信息记录的长久保存创造条件。参见国际标准，可知国际上强调的文件管理法规规章制度体系包括如下内容：1）法令和诉讼法、行业规定以及通用的业务环境规定，包括与文件、档案、利用、隐私、证据、电子商务、数据保护和信息相关的法律和法规；2)强制性的工作标准；3)自愿执行的最优化工作守则；4)自愿执行的道德及伦理准则；5)社会对部门或机构行为的期望。以上内容中所确定规章制度的要素适用于机构文件管理的要求，取决于机构及其所属行业系统的性质。可以借鉴国际立法经验设计法规体系：比较容易实现的方法是从文件最终面向社会作为司法凭证的要求为准，逐步向前推演，分别确定档案、归档文件、活动文件、制作中的文件、待制作文件的法规要求，从而形成连续的文件生成系统所需的法规。按此步骤应当不难产生我国的《文件（包括电子文件）管理法》。3、如何确立电子文件的法规体系1）法规体系的建立采取自上而下地方式进行较为合理。所以应当首先从法律框架开始，然后是较具体的法规条例，再次是党政机构的规定，国家标准、行业标准，基层单位的细则等。2）从原则入手逐步对管理要求和技术方法进行细化。第一是相关立法的工作。法律条文是基础，而且稳定性较强，一般在十几年甚至几