【卓越领导】提高领导干部应对突发性公共危机的能力

1提高领导干部应对突发性公共危机的能力扁鹊见蔡桓公，立有间，扁鹊曰：“君有疾在腠理，不治将恐深。”桓侯曰：“寡人无疾。”扁鹊出，桓侯曰：“医之好治不病以为功。”居十日，扁鹊复见，曰：“君之病在肌肤，不治将益深。”桓侯不应。扁鹊出，桓侯又不悦。居十日，扁鹊复见，曰：“君之病在肠胃，不治将益深。”桓侯又不应。扁鹊出，桓侯又不悦。居十日，扁鹊望桓侯而还走。桓侯故使人问之。扁鹊曰：“疾在腠理，汤熨之所及也；在肌肤，针石之所及也；在肠胃，火齐之所及也；在骨髓，司命之所属，无奈何也。今在骨髓，臣是以无请也。”居五日，桓侯体痛，使人索扁鹊，已逃秦矣。桓侯遂死。蔡桓公死亡的主要原因在于其没有危机意识，扁鹊多次提醒，其无动于衷。“丙吉察牛”：汉宣帝时著名宰相。启示：“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”“生于忧患而死于安乐”胡锦涛：2008.3越是经济社会向前发展，越是现代化程度不断提高，就越不能忽视可能发生的风险。要深入总结、举一反三，进一步增强全社会风险防范意识，进一步完善应急管理体制机制，进一步加强各种应急物资储备，进一步提高危机处理水平，真正把经验转化为更好抵御风险的措施和能力。这里，总书记既提到了应急，又提到了危机，所以我的标题既用突发性，又用公共危机。因为根据2007年通过的中华人民共和国《突发事件应对法》，“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”比如：从2008年1月10日起，罕见的低温和雨雪冰冻天气在我国南方大部分地区肆虐，并且持续时间长，使16个省（区、市）严重受灾。截至2月12日，造成107人死亡，8人失踪，直接经济损失1111亿元。雨雪冰冻灾害还造成京珠高速大堵塞，京广铁路受阻严重，几十个机场一度关闭，80多家电厂存煤接近警戒线，许多地方断电、断水、断通讯。危机，原本来自医学用语，指人濒临死亡、生死难料的状态，有生存的可能，又有死亡的威胁。后来，这个词的含义不断扩展，它的适用对象也不断扩大。从学术研究的角度来看，学者们对危机的定义已经达到100多种。关于危机的各种解释和定义，2都从不同侧面揭示了危机的特点。如果用一句话概括，危机，就是导致社会偏离正常轨道的非均衡状态。即描述为一种人们不可预期、难以控制、不愿面对的局面。在国内，政府部门更多地使用“突发事件”和“突发公共事件”，学术界更多的使用“危机”或者“公共危机”。我们来个大杂烩，使用突发性公共危机。一、突发性公共危机的分类、特点、趋势、危害突发性公共危机一般分为四类：1自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。人们回首20世纪，列出了十大自然灾害，包括北美黑风暴、孟加拉特大水灾、印度鼠疫大流行、喀麦隆湖底毒气、伦敦大烟雾、百慕大地区神秘灾难、通古斯大爆炸、智利大海啸、唐山大地震。2事故灾难国务院2006年发布了9类我们国家经常发生的或特别需要重视的事故灾难，包括安全生产事故、铁路行车事故、民用航空器飞行事故、海上事故、城市地铁事故、电网大面积停电事件、核事故、突发环境事件、通讯事故等。煤矿瓦斯爆炸、透水经常发生。3公共卫生事件主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。苏丹红、非典、禽流感、疯牛病、三聚氰胺、猪流感（H1N1流感）。4社会安全事件主要包括军事冲突、恐怖袭击、经济安全事件、涉外突发事件、群体性事件等9·11、马加爵杀人案、西藏3·12打砸抢烧事件、国际性金融危机事件。现在我国已经进入群体性事件的高发期。1993年全国发生群体性事件还只有0.87万起，而2005年上升至8.7万起，2006年超过9万起。2008年群体性事件不完全记录6月28日：贵州瓮安事件7月19日：云南孟连事件9月3日：湘西吉首非法集资事件10月9日：广东三江镇的警民冲突11月3日：重庆出租车司机罢运11月7日：深圳袭警事件311月10日：甘肃永登出租车司机罢运11月10日：海南三亚出租车司机罢运11月17日：甘肃陇南上访事件11月19日：福建莆田出租车司机罢运11月21日：广东汕头出租车司机罢运呈现出规模扩大、涉及的部门和行业多、表现方式激烈、组织程度高、处置难度加大等特点。突发性公共危机的特点：1事发突然性突发性公共危机的最大特点就在于发生的突然性，或者说不确定性。911恐怖事件、印度洋海啸、512地震2后果危害性死亡人数多、经济损失大（世贸大厦被炸的损失是2000亿美元）、危害时间长（1986年苏联切尔诺贝利核电站核燃料泄露事故，专家认为影响会超过100年）、心理负面效应无法衡量（四川地震灾区多人自杀）3广泛关注性512地震后，全国老百姓都在看直播。杭州飙车，70码成新网络语言，与“躲猫猫”、“洗澡澡”一样，网民广泛关注。欢迎70码来杭州体验天堂生活，今天你“躲猫猫”了吗？4连锁反应性2008年美国的次贷危机引发全球性金融危机，非典引发全国性的众志成城。5及时化解性发生突发性公共危机，必须及时化解，否则会造成更大的危机和损害从实践上说，先发制人都是成功的，后发制人都是失败的02年汤山投毒事件，新华社本来搞了一个稿子：已证实死亡41人，领导说不行，不能发。最后发了一个“200人中毒，多人不治”的短稿，结果各方猜疑。世界网站进来了，发布死亡上百人、上千人、上万人。真话前面不说，后来再说，真话就变成了假话6规避防范性突发性公共危机既是危险，也是机遇。美国管理专家诺曼·奥古斯丁说过：“一次危机既包含了导致失败的根源，又蕴藏着成功的种子。发现、培育进而收获潜在的成功机会，就是危机处理的精髓；而错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良危机处理的典型特征。”突发性公共危机可以为社会的发展提供一次进行变革、改进和创新的机会。42006年3月25日，中石油重庆开县高桥镇罗家2号井发生天然气泄漏事故，泄露的天然气从河底及附近山体缝隙冒出。近五千民众被疏散，事件没有造成人员伤亡。这次发生泄露事故的罗家2号井位于开县高桥镇小阳村一组，该井和2003年发生“12·23”特大“井喷”事故的罗家16号井处在同一井场。在2003年12月23日的那场灾难中，导致243人因硫化氢中毒而死亡。2003年“12·23”特大“井喷”事故发生时，正值冬夜，老百姓通常都睡得比较早，有的村民可能没有听到晚上的动静；有的听到动静时已有中毒迹象，全身动弹不得；有的还不知道怎么一回事，就在一瞬间被强烈刺激的毒气夺取了无辜的生命。2003年的特大“井喷”事故导致大批人员中毒死亡，而且距离井口越近的村庄死亡人数越多，主要就是因为信息不畅，群众获知信息不及时造成的。2003年井喷事故之后，开县大力改善受灾区域的通讯、交通等基础设施条件，在06年井漏事故中发挥了重要作用。因为，井场周围40％以上的村民都装上了有线电话，也实现了无线通讯覆盖；路修好后，从井场所在的高桥镇到开县县城由3小时缩短为1小时。06年3月25日8时，高桥镇政府接到井场天然气泄漏的通知后，立即通知周围群众转移。正是信息及时通畅，群众在第一时间得到通知，才使得这次事故没有造成人员伤亡。还有，预案——2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。在公共危机处理的时候，政府有组织优势、信息优势、强制优势，所以在危机管理中，政府理所当然需要发挥核心作用。在对2003年“12·23”特大“井喷”事故的调查中，《瞭望东方周刊》发现，当地中石油公司人员在讲述事故气井抢险的过程中，“预案”两个字从来没有出现过，甚至没有出现在抢险情况的汇报材料上。而2006年3月25日上午，重庆开县政府获知井喷消息后，迅速启动应急预案，分别成立了应急指挥部和现场指挥部，疏散民众1万余人。包括国家安全生产监督总局局长李毅中、重庆市委书记汪洋、市长王鸿举、中石油、重庆市的主要负责人赶赴事故现场；钻井、打捞、泥浆、灭火等方面的五六十位专家赶到现场进行压井技术方案的论证，这一切努力有效遏止了事态的扩大。反应——一旦发生危机，时间因素极为关键，对于政府的危机管理和决策者来说，最重要的就是果断采取措施，动用各种所需的社会资源，迅速控制危机局势，尽快恢复社会秩序。2003年的“12·23”井喷时间是晚上9时55分，但开县县政府证实，他们接5到钻井队的报告已是晚上11时25分，中间间隔了1个半小时。钻井队在事故发生的第一时间里，也没有通知距离仅仅不到1公里的高桥镇镇政府，直到晚上11点多钟钻井队才派人来告诉他们。事故发生后，钻井队先是通知自己所属的单位，然后打电话给重庆市政府和安全生产监督管理部门，之后重庆市将这一消息再告之开县县政府，开县县政府再通知事故所在地——高桥镇镇政府。如此一来，距离灾难现场最近的镇政府反而最晚获知灾情。显然，如果井喷后，钻井队能向当地政府快速通报，使群众尽早撤离，便可以最大限度减少事故伤亡人数。2006年3月25日事故发生后，7时左右，重庆开县政府迅速将井口附近方圆1公里内7千多名群众转移到安全地带，疏散到了邻近的乡镇。1公里之外的部分群众也自发进行了撤离，没有发生人员中毒死亡情况。协调——危机管理研究表明：中国目前危机处理系统中的最大问题是部门协调问题。其中既包括横向部门的协调问题，也包括纵向部门间的协调问题。只有完善协调机制，才能把危机事件对公共利益的损害程度降低到最小，从根本上改革和完善我国现有的公共治理结构。铁道部和广州市要打官司，铁路完全依赖电力，结果雨雪冰冻灾害影响进一步扩大。2006年的“3·25”井喷事故发生后，开县政府组织80辆大型客车疏散转移群众，疏散到县城的群众被集中安置在5个安置点，每个安置点都设立了食宿、医疗、安保小组，确保群众在吃、住、医、安全等方面得到保障。这次不仅详细通知了事故核心区，危险区和安全区的范围，还设了医务室，看病拿药都不用钱，有问题也随时找得到干部解决。重庆市卫生局及时组织专家和医务人员参与事件处置工作；市环保局、气象局组织专门人员，加强对环境、水质、空气的监测；有关部门同时对开县其他安全工作进行了全方位部署。趋势：我国处于突发性公共危机的高发期每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件等造成的人员伤亡超过百万，经济损失高达6500亿元，占中国GDP的6%。1自然环境恶劣，自然灾害多发我国有70%以上的大城市、半数以上的人口、75%以上的工农业生产总值，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。同时，1949年以来建成的大量基础设施，由于没有及时维护和更新，也存在巨大安全隐患。年均死亡1万多人，每年有3亿人口受灾，年均损失2000亿元，年均倒塌房屋300多万间。2经济高速发展，安全事故频繁6一是事故总量大、伤亡大。近10年平均每年发生各类事故70多万起，死亡12万多人。二是特大事故多。平均每年发生15起一次死亡30人以上的特别重大事故，平均每年发生一次死亡10-29人特大事故117起。3公共服务体系薄弱，公共卫生事件增多目前，全国的医疗资源80%在城市，城市的医疗资源80%在大医院。农村医疗条件极差。医疗保险覆盖面小。目前，医疗保险覆盖的城镇职工为1.4亿人，城市下岗职工、失业人员、低保人员、农民工以及少年儿童群体基本没有参加。有保障的，自费部分也比较高。在农村，参加新型农村合作医疗的人口不到2亿，不足农民的1/4，而且保障水平不高，报销比例过低。在全国城乡：抑郁症患者有3000万人，精神病患者有1300万人，地方病患者约有3600万人，老年痴呆病患者有600万人，残障者有8200多万人。此外，还有尚无统计数据可查的乞丐、流浪儿、拾荒者等“三无”盲流人员。总人数达1.8亿的各类病人中，农民小病吃不起药的占67%，大病住不起医院的占86%，市民中有44%的人口没有任何保险。全球新发现的30种传染病有一半在我国发现，重大传染病和慢性病流行任然严重，职业病危害也呈上升趋势。4社会转型变轨，各种矛盾凸显比如随着金融危机对中国实体经济影响的进一步蔓延，企业的停产倒闭，职工的