中国潜在财政危机的成因与对策doc18

中国潜在财政危机的成因与对策关于中国财政危机的探讨，改革二十年来一直没有停止过。从八十年代的两个比重［１］到二十世纪末对扩张性财政政策的认识，等等。焦点集中在以下几点：第一，中国是否存在着财政危机；第二，如果危机存在，程度有多大；第三，走出危机的短期政策操作和长期制度建设孰轻孰重。虽然有关的研究汗牛充栋，但令人困惑的问题并没有从根本上得以澄清，反而愈加成眼花缭乱之势。许多专家学者研究的结论差别太大，令民众无所适从，决策阶层在决策时也是摸着石头过河，给整个经济运行带来巨大的不确定性。本文从一个最基本的思路出发，力图阐明决定中国财政运行最根本的原因，并不刻意去加入没有结果的争论。一、财政危机是否存在通常，判断一国的财政运行状况如何，一般采用与政府债务有关的系列指标，如债务依存度、偿债率、国债负担率、居民应债能力以及财政赤字占ＧＤＰ的比重等等。在发达的市场经济国家，上述指标构成了财政宏观预警机制，指标的变化能真实地反映该国是否发生了财政危机或财政危机演化的程度。但是，这一系列指标在中国的运用将一个简单的问题复杂化了。下面将借用债务依存度这一最常用的指标来集中阐释中国的财政运行状况。债务依存度指当年的债务收入与财政支出的比例关系，也就是说该财政年度中，政府公共支出对债务收入的依赖程度。按计算方法的不同可分为政府财政的债务依存度和中央财政的债务依存度。在我国，由于国债是由中央财政来发行、掌握和使用的，所以，使用后一种口径更具现实意义。该指标的计算公式是这样的：债务依存度＝当年国债发行额／当年财政支出额。［２］如此简单的一个公式，其计算的结果，竟然使得我们在如此重大的问题上看法大相径庭。比如１９９７年，有人认为中央财政债务依存度为９５．９２％（丛树海，１９９８），此为高者；低者为１９％（世界银行，１９９８）。在这两极之间还有许多中间值，如５５．６１％（刘溶沧、夏杰长，１９９８），５５．７７％（高培勇，１９９７）等等。结论如此对立，而在判断国债规模是否合适，以及财政是否发生危机时所采用的标准又非常的统一，即按照国际通用指标--中央财政债务依存度以２５－３０％为安全线。如此，不同的债务依存度和统一的安全线相比，便如同事前做好了一双鞋，让不同脚码的人分别去试穿，结果非常容易判断。债务依存度使用中的对立与统一是如何形成的呢？在债务依存度的计算公式中，分子用当年国债发行额来表示一般无疑义。［３］分歧点在于对分母--当年财政支出额的理解，这是导致对债务规模的判断各成一家的根本原因。在中国，不同口径的财政支出规模相差很大，一般说来有下列五种。（一）按中国统计年鉴的通常做法，财政支出就是国家预算，不包括债务还本付息支出，并且将对国有企业的亏损补贴冲减国家预算收入。记为Ａ。（二）因为中国的债务收入在很大程度上是用来偿还旧债的，所以财政支出还应在Ａ的基础上加上债务的还本付息。记为Ｂ。（三）按照国际货币基金组织的标准，政府所掌握的全部公共支出都应列为财政支出，则在Ｂ的基础上加入财政国有企业亏损补贴。记为Ｃ。（四）按照预算完整性的基本要求，将政府预算内外支出都列为财政支出，则在Ｃ的基础上再加上预算外财政支出。记为Ｄ。（五）按照世界银行的标准，将所有具有财政支出性质的公共资金流都认定为财政支出，则该范围还应包括Ｄ和银行系统的政策性贷款部分。记为Ｅ。从理论上讲，应该将政府的全部支出都列为财政支出，但由于技术上难以做到，因此，政府许多支出项目，如在体制外循环的小金库支出，则不能计算在内。从Ａ到Ｅ，财政支出相差非常大。１９９５年政府公布的财政支出和中央财政支出分别为６８２３．７２亿元和１９９５．３９亿元，而世界银行认为的数据分别为１５０１３．２７亿元和７９２４．８５亿元。当年的国债发行额为１５４９．７６亿元，相应的中央财政债务依存度为７７．６７和１９．５６。对债务依存度的讨论已经流于形式，准确地讲，学者们在玩数字游戏。每个人对自己的计算方法都不表示怀疑，都有充分的理由。这一游戏的背后是什么呢？认为中国的国债规模过大者担心债务失控，形成财政危机，进而演化成金融危机；过小者从宏观角度考察，认为国债规模大有拓展的余地，主张到下一世纪国债规模须达到２００００亿元人民币。当然认为国债规模适度者亦有之，其主张便是谨慎从事。必须指出，上述观点已经对政府实施适当的财政政策，正确运用国债杠杆来调控经济运行造成了混乱。在１９９８年扩张性财政政策实施中，在增发１０００亿国债的同时，增收１０００亿税收接归因于学术讨论和政策建议的莫衷一是。随着始于１９９８年的积极财政政策的推行，超规模发行国债的局面已经形成。至２０００年底，中国的国债发行规模已经达到６０００亿。可喜的是学者们对国债依存度的探讨基本上取得共识。运用财政债务依存度判断财政危机的见解被大部分人放弃，原来担忧财政危机的专家也开始转换观念。可以肯定的是，这种共识是在将辩争回避，结果自然是我们更看不清中国财政的运行轨迹。随着积极财政政策的实施，政府，特别是中央政府控制的财力正在逐步加强。财政收入每年以超过国民经济增长率几近十成的速度迅猛增长，似乎看不到我国的财政危机出现在那里。表面的繁荣和数字游戏进一步混淆了我们的视线。Ｐｏｌａｃｋｏｖａ（１９９８）指出政府负债具有以下四个选择特征：显性负债、隐性负债、直接负债、或然负债，并据此建立了财政风险的支付矩阵。目前学者对中国政府负债的认识不同，其实是对这个支付矩阵的认识不同。那些认为中国财政安全的人，其实只是认识到了中国政府巨大债务的冰山之一角。由于从这个角度进行数字游戏式的讨论已经没有意义，因此，我们不能简单的说中国是否存在着财政危机，更不能停留在数字游戏中。如果说讨论国债的规模是技术分析的话，那么认清中国财政的走势，还要靠最基本的分析。二、经济决定财政经济决定财政是思考中国财政危机的最基本出发点。无论是著名的拉弗曲线，还是中国传统财政思想的轻徭薄赋、休养生息，以及马克思生产决定分配的理论都表明经济运行的平稳与否是判定中国财政是否出现危机的前提。从下面的事实来看，中国的财政运行基础已遭受严重的侵蚀。１．政府公共投资性质的时间特征加剧了中国经济周期波动以公有制为主体的中国政府由于掌握了大量的社会资源，所以维护宏观经济的稳定与增长，是其理所当然的义务。以公共支出不断增长为内容的瓦格纳法则（Ｗａｇｎｅｒ＇ｓＬａｗ）自创立之日起便成为政府公共支出膨胀的公理，也成为人们为潜在财政危机辩护的借口。这是以公共产品是优等品为前提的。中国政府的公共投资并不总是优等品，它具有鲜明的时间特征。恩格尔系数（ＥＭ）是政府公共投资（预算内）增长率与ＧＤＰ增长率的比值。从时间序列来看，１９８０－８１，１９８７－８９，１９９２，２０００年，ＥＭ＜０，政府公共投资属于劣等品；１９８２，１９８６，１９９１，１９９３年，０＜ＥＭ＜１政府公共投资属于优等品。在二十年中，政府公共投资与国民经济增长之间的关系是与中国经济周期相联系的。据刘树成（１９９８）的研究，改革开放后中国经济经历了四个周期，分别是１９７７－１９８１，１９８２－１９８６，１９８７－１９９０，１９９１－２０００。新中国五十年ＧＤＰ增长率的周期波动有九次，我们正好实行了九个五年计划，二者之间关系密切。资料表明，恩格尔系数的周期性变化与经济周期的变化大体一致，是一个从高到低的过程［４］。由此可以得出一个结论：经济波动的主要动因在于政府的干预，而预算内基本建设支出变化则是一个非常重要的因素，因为这是政府可以直接掌握的。由于固定资产投资的乘数扩张和收缩效应，通过控制公共投资，政府可以相对有力地调控经济的运行。但政府的失灵使得政府投资效益低下。在政府主导的改革中，自上而下的强制性变革使得政府公共投资在宏观调控中有如一柄双刃剑。在供给不足时，通过资本的集中和规模效应在很大程度上缓解了物品的瓶颈约束，但也造成了社会总需求忽高忽低难以收拾的局面。很多研究表明，１９９０年代中期以前的通货膨胀，其主要原因就是政府基本建设规模膨胀。而为了治理通货膨胀，政府最常采用、也最熟练的措施就是压缩基建规模，包括采取行政的、经济的手段。这一人为而不是遵循经济规律的行为几乎每一个五年计划一个轮回。而１９９０年代后期的通货紧缩之后的扩张性政策似乎也没有走出这一窠臼。２．民间投资萎靡，挤出效应明显民间投资在中国经济发达地区，已经成为经济增长的中坚力量。随着政府投资的急剧扩张，民间投资渐呈疲态。１９９７－１９９９年政府预算内投资分别增长１１．３２％，７１．９％和４０．７％，而全社会固定资产投资只有８．８％，１３．９％和５．２％。虽然有大量的文章通过计量模型证明积极财政政策没有挤出效应（刘溶沧、马栓友，２００１），但民间投资下降却是不争的事实。［５］樊纲的研究证明中国经济在国有经济投入产出为负的大背景下，还能保持较好的增长，非国有经济作用居功至伟。因此，民间投资的衰退，会从根本上动摇经济的稳定和增长。当前民间投资不足的原因可以概括为两点，一是投资难，二是筹资难。二十年的竞争使得传统产业接近平均利润率，而民间投资所从事的大部分是传统产业。因此，如何使投资转型，民间富裕资本如何找到出路，乃当务之急。在利润率颇高的电力、邮电、石油、汽车、金融等行业，民间资本很难进入。在政府垄断的背景下，上述行业的高利润是消费者剩余转化为生产者剩余的结果。多数群体社会福利受损的背后是社会财富的不合理分配，财富的集中又会提高外部竞争者进入的门槛。民间资本在实业投资没有较高回报保证时，热钱--部分资金投入股票市场，加剧了经济的泡沫化。大部分资金存入银行，又会造成过度储蓄的风险，在国有经济软约束和储蓄者硬约束的双重作用下，商业银行的实质破产又为经济的不稳定准备了条件。从相反的角度讲，许多具有活力的小规模非国有企业在资金的筹集中同样遇到体制的障碍。资本市场的拒绝和国有银行的苛刻条件加上民间金融的非法身份，使得民间投资失去了提高竞争力、进而容纳就业、稳定社会的机会。商业银行的超额存款准备率逐年提高，如国有银行１９９７年５．０２％６％，而其他商业银行同期则分别为１５．５１％、１８．３１％和２１。９８％。［６］这表明银行的资金是充裕的，在保证国家借款之后，并没有将资金供应给急需资金的民间企业。３．社会分配不公导致消费畸形，经济基础遭到破坏八十年代初进行的农村改革稍稍弱化了自１９５７年在城市实现国有化以后，城乡之间二元社会的等级制度，农村的消费水平有所上升。但自１９８５年城市改革开始后，农民的境遇又每况愈下，改革基本上脱离了农村。后来几次大量发行钞票导致的经济过热，在遭受高通货膨胀贬低币值，财富缩水的同时，二元结构导致的工农业剪刀差并没有缩小。据统计：占人口８０％的农业人口的消费能力，由改革开放之初，占有消费市场份额的６５％降到１９８５年的４２％，至今已降到３７％。正是农村原有的消费市场萎缩，才导致大陆国有企业传统产品积压、大量工业企业亏损，李嘉图陷阱现象形成。和农民一样，消费水平的下降群体还包括城市中处于社会低层的工人。最低生活保障线的收入约束，使其无力增加除温饱以外的消费。与此同时，政府的消费水平仍保持逐年增长的态势。比如为机关事业单位增发工资。虽然官方公布的统计数字表明中国的各项贫富差距指标仍在安全线之内，但一些民间组织的局部、片面的小规模专业调查，估算结果与官方报告大相径庭。联合国和世界银行的统计报告在这方面也各执一词，不尽相同。技术的原因把一个国家应有的忧患意识和警戒系统，淹没在严峻的现实之外的信息混乱之中。近年某大学社会调查中心，在全国范围内作了一次严格的ＰＰＳ抽样，从入户调查问卷的数据作出的计算，中国城乡家庭人均收入的基尼系数算基尼系数为０．４４５。这组数据表明，中国的贫富差距已超过了西方发达国家基尼系数正常的安全线。４．经济增长严重依赖于外部需求，经济运行风险难控中国的改革是一个逐步对外开放的过程，经济增长对外部需求（净出口）的依赖性越来越大。１９９７年经济增长突然放慢，主要原因就是当年始于泰国的金融危机，造成我国的出口大幅度下滑，外部需求严重不足。而这两年经济形势有所好转，并不是刺激内需的结果（杨帆，２００１），而是金