公共部门经济学第六章

中国人民大学公共管理硕士核心专业课程公共部门经济学TheEconomyOfThePublicDepartment第六章公共支出增长及其经济分析公共支出增长模型四个具有代表性的支出增长论观点，瓦格纳的“公共支出不断上升的规律”皮考克和怀斯曼关于公共支出增长的理论穆斯格雷夫和罗斯托的“公共支出增长的发展模型”鲍莫尔的“公共支出非均衡增长模型”瓦格纳定律阿道夫·瓦格纳AdolfWagner“公共支出不断上升的规律”(LawofRisingPublicExpenditure)“瓦格纳定律”(Wagnerlaw)。政府活动不断扩张所带来的公共支出的不断增长，是社会经济发展的一个客观规律。瓦格纳定律1、随着社会的发展，完善国内外法律规章以及维护社会秩序的要求随同递增，以保证市场机制发挥作用所必需的社会“环境条件”；在经济工业化和随之而来的管理集中化、劳动力专门化的条件下，经济结构以及当事人之间的关系越来越趋于复杂化，所有这些，都有赖于公共部门活动的加强。2、政府从事物质生产的经济活动越来越多了。因为随着劳动生产率的提高，规模较大的公营企业较之规模较小的私营企业变得相对优越起来，这又促进了政府对生产领域的介入。3、政府提供的公共物品或劳务的范围越来越大了。政府介入具有天然垄断属性，且投资数额大，外部效应显著，如果交由私人部门经营，则很容易因私人垄断而导致社会不安定的项目，将这些物品或劳务的提供纳入其职能范围，是一件必然的事情。瓦格纳定律瓦格纳认为在社会经济日益工业化的过程中，国家职能的内涵和外延都在不断扩大，即不仅旧有职能不断扩大，而且新的职能不断出现，导致政府经济活动不断增加，所需经费开支相应上升。瓦格纳定律经济的工业化，扩张的市场与市场中的当事人之间的关系会更加复杂，从而对商业法与契约法产生了需求，而后者又要求建立司法与行政制度。城市化与高居住密度产生外部效应，拥挤需要公共部门进行干预与调节。法律服务、警察服务、银行服务的出现与发展是商品经济发展的必需。教育、娱乐文化、保健与福利服务的公共支出的增长归因于需求的收入弹性。随着实际收入的上升对于这些项目公共支出的增长率将会超过GDP的增长率。“瓦格纳规律”的现代模式英国经济学家伯尔德(Bird)1971年提出了“瓦格纳规律”的现代模式，1、瓦格纳所说的国家行政管理职能和保护职能的扩大导致公共支出的增长，这是因为公共经济对私人经济的替代作用增强；2、瓦格纳认识到并直接指出了社会文化福利支出的明显增长，特别是与教育和收入再分配紧密相关的支出的增长；3、瓦格纳认为随着科技水平的提高，生产规模会扩大，私人垄断力量会增强，政府必须抵销私人垄断力量对社会造成的不利影响，或者干脆取而代之。皮考克和怀斯曼关于公共支出增长的理论公共支出的增长是“阶梯式”的、“非连续”的，增长只是由于公共收入的增长而造成的。导致公共支出增长的因素归结为两种：1、内在因素。在税率不变的税收制度下，随着经济的发展和国民收入的增长，政府所征得的税收收入必然呈不断增长趋势。追求政治权力最大化的政府是喜欢多支出的。除非既有的公共收入水平构成对其扩大支出欲望的约束，否则，政府的公共支出的上升必然会同GNP的增长以及由此而带来的公共收入的增长成线性关系。2、外在因素。在动荡时期，政府的支出急剧增加，政府会被迫提高税率或增加新税，不愿意多交税的公众也会被迫接受提高了的税率和新增的税种。在动荡时期过后，税率水平并不会退回到原来的水平上，有些新税还要继续存在。因而政府能够继续维持动荡时期的高额支出。皮考克和怀斯曼关于公共支出增长的理论皮考克和怀斯曼关于公共支出增长的理论是建立在以下假定上的：政府喜欢多支出，公民们不愿意多纳税。当政府在决定预算中支出的规模时，应该密切注意公民关于赋税承受力的反应，公民所容忍的税收水平是政府公共支出的约束条件。公共收入和公共支出总是同步增长的，公共支出增长的原因可以分为内在原因(GDP上升→收入上升→税收上升)与外在原因（战争，饥荒及别的社会灾难），外在原因是公共支出增长超过GDP增长速度的主要原因。公共支出增长的发展模型R·A·穆斯格雷夫(Musgrave)和W·W·罗斯托(Rostow)，根据经济发展阶段理论解释公共支出增长原因。在经济发展的早期阶段，公共部门要为经济发展提供社会基础设施，政府投资在总投资中占有较大的比重。增长的中期阶段，政府投资只是对私人投资的补充。在发展的各个时期，都存在着市场失灵，阻碍经济趋于“成熟”，政府的干预增强，公共支出增加。在整个发展阶段，GDP中总投资的比重是上升的，但政府公共投资占GDP的比重是下降的。经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施的支出转向不断增加的教育、保健与福利服务的支出。在“大量消费”(MassConsumption)阶段，旨在进行福利再分配的政策性支出的增长会大大超过其他项目的公共支出，也会快于GDP的增加速度。公共支出非均衡增长模型鲍莫尔（WilliamBaumol）从公共部门平均劳动生产率偏低的现象入手对公共支出增长原因的解释。“非均衡增长模型”(unbalancedgrowthmodel)将国民经济分为两个部门：生产率不断提高的部门(即有技术进步的部门)和生产率提高缓慢的部门。假定两个部门的工资水平相等，且工资水平随着劳动生产率的提高而相应上调。生产率增加缓慢的部门，其产品的单位成本不断上扬，而生产率不断提高的部门，其产品的单位成本或是维持不变，或是不断下降。如消费者对生产率增加缓慢部门的产品的需求富有弹性，该部门的产品产量将越来越少，甚至可能完全停产。如要维持生产率较低部门的产品产量在整个国民经济中的比重，必须使劳动力不断涌入该部门。如要维持两个部门的均衡增长，政府部门的支出只能增加，同时也会导致整体经济增长率的不断降低。根据以上推论，生产率偏低的政府部门的规模必然越来越大，负担越来越重。四种模型的比较四种模型都承认支出增长趋势的普遍性，所列举的支出增长的原因基本上是正常的原因，即商品经济发展与工业化进程本身会要求公共支出不断增长。瓦格纳强调公共支出在克服外部性的作用与收入弹性；穆斯格雷夫和罗斯托强调公共投资在经济起飞中的作用；皮考克和怀斯曼认为支出增长有非正常因素的作用；鲍莫尔对公共支出增长原因的解释，是从公共部门平均劳动生产率偏低的现象入手的。公共支出增长原因的综合分析公共支出是人口结构、经济和政治因素共同作用的结果。从短期来看，政府不可能完全控制支出水平，即使从中期来看，其影响也是有限的。导致公共支出增长的原因是由需要和可能两方面因素共同促成的：1、公共支出需要方面的因素2、财政资源供应方面的因素公共支出需要方面的因素1、军备的加强2、国家机构的扩增3、经济干预的加强4、社会福利事业的扩增5、人口不断增加6、物价的上升财政资源供应方面的因素1、国民收入的增长2、税收征管的强化3、发行公债的便利条件增加4、增发不兑现纸币可能性的存在国家公共支出规模的分析1、公共支出比率指标公共支出比率影响着每个国家经济发展的阶段和速度。2、政府就业比率指标政府一般就业占总就业的比率。按使用方向划分的公共支出结构分析公共支出按使用方向划分为传统项目、国家福利和混合经济三个部分。传统项目指只要国家存在就必须实施的政府活动，其中包括领土防卫、法律秩序维护、公共服务部门的政府管理等等；国家福利是国家福利，包括福利政策的各个方面：市场经济中政府提供的主要社会服务及其结果，这部分包括教育、卫生、住房和社区服务以及维持病、老、失业人员收入的支出；混合经济指政府帮助私人部门发挥作用的各项活动，包括交通、通讯、劳动力市场和就业计划以及工作扶持计划。经合组织国家公共支出的分析经合组织（OECD）中所有工业国家经济发展的共同特征是政府规模和影响范围的扩大。多数国家的传统项目占公共支出的比重很小，传统项目不仅占公共支出的比重小，而且在GDP中保持着一个稳定的比例。多数国家的卫生和住房支出发生了实质性的变化，而教育支出则呈现一种稳定状态。人口结构变化（关系到退休金支出的增长）和经济发展（影响就业水平，从而关系到失业补偿支出的增长）的重要性。混合经济中的经济服务支出比率一般比较低，并趋向于随着GDP的变动而变动。政府贷款净额水平是政府总收支差额占GDP的比率。经合组织国家公共支出分析1、在国民经济总量中，公共支出占有较大份额，而且表现出日益上升的趋势2、国家财政已经突破了传统的公共开支范围、用于经济建设的投资占有相当的比重3、在公共支出结构中，国家愈益重视社会性支出4、由于公共支出过度扩张以及政府对居民福利包揽过多，也普遍面临着赤字和债务膨胀、社会福利负担加重的难题困扰。