公共危机管理

1公共危机管理“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”“生于忧患而死于安乐”“志士不忘在沟壑”【课程目的】通过培训，使政府各级管理人员树立正确的现代危机观念，提高公务员群体的危机管理能力，推动危机管理的相关原则与技巧灵活运用于工作岗位之中,促进政府危机管理的科学化与高效化，完善系统化、规范化、制度化、科学化的公共管理，确保社会的长治久安。【培训方法】理论讲授、案例分析第一讲直面危机一、灾难重重、危机四伏——危机事件的出现是政府必须面对的“灾难”。在德国奔驰公司董事长埃沙德·路透的办公室里挂着一幅巨大的恐龙照片，照片下面写着这样一句警语：“在地球上消失了的，不会适应变化的庞然大物比比皆是。”英特尔公司原总裁兼首席执行官安德鲁·葛洛夫有句名言叫“惧者生存”。这位世界信息产业巨子将其在位时取得的辉煌业绩归结于“惧者生存”四个字。通用电气公司前任董事长兼首席执行官韦尔奇说：“我们的公司是个了不起的组织，但是如果在未来不能适应时代的变化就将走向死亡。如果你想知道2什么时候达到最佳模式，回答是永远不会。”微软公司原总裁比尔·盖茨的一句名言是“微软离破产永远只有18个月。”海尔公司总裁张瑞敏在谈到海尔的发展时用一个字来概括他这些年的感觉——“惧”。他把“惧”诠释为如临深渊，如履薄冰，战战兢兢。他认为市场竞争太残酷了，只有居安思危的人才能在竞争中获胜。“最好的时候，也就是最危险的时候。”“不要忘记，我们是私营企业，私营企业是多么脆弱啊！”“我想把三株的体会、经验和教训告诉大家，希望引起大家对危机管理的重视。”这是三株总裁吴炳新经历了三株生死劫难后最想说的3句话。天津大海食品有限公司1997年开业庆典时挂了一条横幅，上书“今日开业，何时倒闭？开业大愁”的警语。企业的危机管理大见成效。在开业以后的三年中，公司以其高质量的产品和完善的售后服务不断扩大自己的顾客群，名声大振，生意兴隆。“我们今年可能活不成了。”这是华为集团的老总任正非在企业蒸蒸日上时告诫员工的话。——2004年4月22日，华为公司承建文莱NGN网络的一个研讨会在文莱最豪华的酒店举行。文莱商用网络，是目前全球最大的NGN网络之一，此次研讨会也是华为承建的文莱NGN下一代网络的开通仪式，举杯庆祝时，华为总裁任正非说：“我们今年可能活不成了”。此时华为总裁任正非所掌管的华为公司在国际上的业务份额是：NGN市场份额13%，为全球第二；ADSL市场份额32.9%，全球第一；2001年－2003年的全球交换机新增市场份额32%，全球第一……。但在这时候，他却说出了这么一句话。难道是任正非说错了吗？这些令人触目惊心的名言，是想告诉人们一个严峻的事实：今天这个风云变化的时代，危机无处不在。政府和企业在运行中就像人一样，是有机的生命体，有思维，有行动，有3它的优势所在，也有其薄弱环节。任何政府都不可避免地会遭受各种各样的灾难，从而产生政府危机。“9·11”世贸大楼上空的滚滚浓烟遮蔽了纽约市的大半个天空，也给人民心灵上抹上了一层恐怖主义阴影；“非典”肆虐，一个13亿人口的大国被国际社会“隔离”，全国全民动员抗击“非典”，造成巨大经济损失，也带来长久深远的影响；“苏丹红”事件在全中国引起一片喊打声，肯德基、麦当劳等跨国公司也未能幸免，凸显政府食品安全监管问题；一场大雨使北京四环以内交通大面积瘫痪。……一次又一次的公共危机不断地向人类提出挑战。危机不仅造成人民生命、财产的巨大损失，对经济和社会造成巨大破坏，也会引起环境恶化，阻碍社会的可持续发展，甚至可能导致社会和政治的不稳定。虽然事件的性质、起因、影响、后果不同，但他们都有一个共同之处，爆发了突发事件，管理者面临同一场景：社会或组织赖以维系的重要价值受到威胁，事态发展和环境变化具有高度不确定性，可以采取处理行动的时间十分有限。不管我们是否愿意，在我国改革开放快速发展和社会转型的大背景下，突发事件处理已成为我们这个时代生活的一部分。——一方面，我国正经历着“经济转轨，社会转型”的关键时期。根据世界发展进程的规律在社会发展序列谱上我国当前恰好对应着“非稳定状态”的频发阶段，往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期，也往往是“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建”的关键时期。——另一方面，改革进入社会结构的全面分化时期，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，从而形成诸多不稳定因素，存在形成不同公共危机的可能。——特别是，进入20世纪90年代以来，中国不仅接连发生重大的自然灾害，而且随着社会转型，几乎在各个领域都发生了不同程度的危机事件。4并且具有涉及范围广、高频次、大规模、起因复杂、连带性强、难以判断，突然爆发、迅速蔓延、危害严重、影响广泛的特点。例如，2001年宜宾南门大桥垮塌事件、2002年天津“爱滋病患者”扎针事件等。据资料统计：——近10年来，平均每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人。——仅以各类生产事故、灾害为例，2002年1-10月，全国共发生各类事故8万8581起，死亡11万2036人，平均每天发生灾害或事故2953起，死亡377人。——2003年，我国因生产事故损失2500亿、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件的损失500亿元，以上共计达6500亿元人民币，相当于损失我国GDP的6％。——2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。——中国公安部估计，2004年发生了7万4千起民众暴力冲突事件，参与的人数多达370多万。一般来说，突发公共危机事件具有突发性、破坏性、无序性和不确定性等特点，它是各种不利情况、严重威胁、不确定性的高度积聚，会导致社会偏离正常的发展轨道，进入一种非均衡状态，从而对社会公共安全和稳定造成重大威胁。但是，应该说，突发公共危机虽然是突发的，但是也是有规律可寻的，我们就是要从这个层次上来认识这个问题，提高识别灾害的能力，减少甚至避免损失，这是我们探讨公共危机管理，完善危机管理机制的目的所在。正是基于这样的现实和认识，我国政府自2003年非典危机之后，开始意识到危机管理的紧迫性。国家人事部于2003年11月将突发事件的应对能力作为公务员必须掌握的九大核心能力之一。全国各地在加强应急预案修订的同时，也在加强危机管理的宣传培训工作。5本课程正是基于这样一种背景下进行的。二、直面危机、重视管理（一）公共危机的内涵界定危机，原本来自医学用语，指人濒临死亡、生死难料的状态，有生存的可能，又有死亡的威胁。后来，这个词的含义不断扩展，它的适用对象也不断扩大。从学术研究的角度来看，学者们对危机的定义已经达到100多种。关于危机的各种解释和定义，从不同侧面揭示危机的特点。如果用一句话概括，危机，就是导致社会偏离正常轨道的非均衡状态。即描述为一种人们不可预期、难以控制、不愿面对的局面。按危机影响范围、层面、程度的大小以及对整体社会价值观的威胁程度，可以将危机分为公共危机和一般危机。一般危机，主要是指企业（私人部门）层面上的危机。这种危机影响一般只局限于该组织内部，对外界的影响以及对整体社会价值观的威胁都不大，而且通常情况下依据该组织就可以处理一般危机，无须政府部门的干预以及全社会的参与。如，安然事件，强生公司泰诺药片中毒事件，比利时和法国可口可乐中毒事件等。案例一：雀巢奶粉事件20世纪70年代初，雀巢公司将其生产的婴儿奶粉在人口众多的发展中国家销售，由此获得了较高的利润。但是，正当雀巢奶粉销售旺季，出现了一个意想不到的情况：在发展中国家由于使用了该奶粉导致婴儿大批死亡。这就是举世瞩目的“雀巢风波”。究其原因，一方面是由于使用奶粉不当造成奶粉被污染；另一方面，雀巢公司在奶粉生产过程中也存在着一些严重的质量问题。事件发生后，公司未能采取及时有效的措施来维护企业形象，而是听之任之，我行我素。直到1977年全球范围内开展了对雀巢奶粉的抵制活动时，公司才开6始采取措施，进行补救。但是，此时的补救已为时晚矣。在经过了长达10年之久的抗议和7年的抵制活动之后，1984年，这场风波才告结束。为此，雀巢公司损失近4000万美元。公共危机，影响范围广大，或者对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下作出关键性决策。也就是说，需要以政府部门为主体的公共部门动员全社会的参与，整合全社会的资源以积极应对公共危机。公共性是公共危机的首要特征。例如，1994年美国洛杉矶大地震，切尔诺贝利核电站爆炸及核燃料泄漏事件，2002年南京江宁区汤山镇“9·14”特大投毒案、2003年初韩国大邱地铁纵火案等。案例二：切尔诺贝利核电站爆炸及核燃料泄漏事件1986年4月26日，位于苏联乌克兰地区基辅以北140公里的普里皮亚特市的切尔诺贝利核电站4号核反应堆突然爆炸，发生了自1945年日本遭受美国原子弹袭击以来全世界最严重的核灾难。8吨灼热的核燃料从一个房间流到另一个房间，吞噬了混凝土建造的牢固的建筑物，熔化了用特殊钢材做成的钢管。灼热的高温气流将反应堆保护壳冲破，把大量诸如碘、铯等的放射物质送入大气层，周围环境的放射剂量高达允许指标的2万倍。1700多吨石墨燃烧，火灾现场温度高达2000摄氏度以上。爆炸致使299人受到大剂量核物质辐射，19人死亡，179人送医院治疗。泄漏的放射性物质形成放射云，随风飘散到世界各地，遭受污染的包括乌克兰周边20多个国家及美国、加拿大等国。顿时，造成极大的社会恐慌。直到今日，该事件仍然影响着人们的生活，甚至是几代人的健康。必须指出，这种对危机的类型划分方法只是从相对意义上的，一般危机与公共危机的范围并不是截然分开的，随着危机事件的不断升级以及事态影响的不断扩大，一般危机也可能会引发或最终导致公共危机的产生。即在某种条件下，一般危机可能会转化为公共危机。其演化的整个过程是一个连续的统一体，存在着多种不同的危机形态。7因此，从具体的危机管理角度出发，危机是指因不可抗力或突然袭来的严重自然灾害、公共卫生事件、社会冲突以及战争、恐怖袭击或其他极端行为引发的各类事件，它往往给社会正常的生产、生活秩序带来极大的威胁。（二）公共危机的基本特征公共危机事件一般具有以下几个特点：1、突发性和紧急性一方面，公共危机往往是在意想不到、没有准备的情况下突然爆发的。如，1987年英国伦敦的皇家十字勋章地铁站的火灾，从第一个火苗出现到形成火灾仅有10分钟时间，但这次火灾却造成31人死亡，20人重伤。另一方面，往往由于危机来得突然，又有很强的冲击力和破坏力，同时，又要求决策者、管理者在有限的时间里做出决策。如果处理不当，会给公共生活和公共秩序带来巨大的破坏。如，1992年印度发生印度教徒与穆斯林的宗教冲突，由于政府没有及时处理，最终导致全国性骚乱爆发。案例三：印度神庙事件2002年2月27日，一群印度教徒在参加了北方邦阿约提亚举行的宗教活动之后乘火车反乡。在古吉拉特邦的戈特拉站，由于世界印度教大会成员对政府要他们撤离阿城的命令不满，表现得特别喧闹，甚至骚扰穆斯林妇女。当火车开动时，一些穆斯林青年跳上车去，使火车紧急停靠在离车站500米的穆斯林聚居地，2000余名穆斯林向火车投掷石块、汽油罐，并点燃了其中的4节车厢。大火燃烧了4个多小时，烧死58人，伤43人。这一惨案成为迅速蔓延的古吉拉特邦教派大屠杀的导火索，引发了该邦全境的宗教骚乱。穆斯林成了报复对象，被杀被残，商店、住宅、清真寺被毁。危机持续了4天，在政府派遣军队、实行严厉措施的控制之下，暴力才被平息下去。此后，印穆冲突断断续续，骚乱导致950多人死亡，伤者无数，3.5万名穆斯林无家可归，财产损失达几十亿卢比。8这次危机使阿约提亚问题再次成为新闻焦点，瓦杰帕伊政府也面临执政以来的最大一次危机。2、高度不确定性危机并不是一种静态的存在，而是动态发展的，其潜