公共危机管理与应急法制建设

公共危机管理与应急法制建设本文针对SARS疫情等公共危机暴露出的我国应急法制的薄弱环节，考察了应急法制的基本理念和国外应急法制的特点，分析了我国应急法制的现状和突出问题及其原因，探讨了我国应急法制建设的目标、原则和紧要任务，幷提出了相应的对策建议。「关键词」公共危机，危机管理，应急法制，对策建议一、公共危机凸现我国应急法制的薄弱环节SARS疫情等传染病的暴发流行是一种突发事件，但突发事件不限于传染病流行，它的范围非常广泛，还包括地震、洪水等自然灾害，骚乱、恐怖事件等社会性动乱，火灾、环境污染、核事故等人为事故，以及战争等等。这些突发事件具有如下特性：一是突发性或非预期性；二是巨大的危险性；三是紧迫性；四是不确定性。它们的出现往往导致公共危机，需要全社会特别是政府加以特殊的应对和管理。“危机管理”也称为“突发事件管理”、“紧急状态管理”（EmergencyManagement），特指公共危机的潜伏、爆发、控制、化解、修复、常态化等全过程中的应对机制和制度安排。在现代法治国家，为防止突发事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，需要运用行政紧急权力幷实施应急法律规范，来调整紧急情况下的国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系，以有效控制和消除危机，恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。简言之，危机管理＋利益平衡，这就是应急法制（contingencylegality）的基本功能。应急法制具有许多特点。主要特征有五：（1）权力优先性，这是指在非常规状态下，与立法、司法等其它国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使；（2）紧急处置性，这是指在非常规状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失；（3）程序特殊性，这是指在非常规状态下，行政紧急权力的行使过程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行为程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门坎；（4）社会配合性，这是指在非常规状态下，有关组织和个人有义务配合行政紧急权力的行使，幷提供各种必要帮助；（5）救济有限性，这是指在非常规状态下依法行使行政紧急权力造成行政相对人合法权益的损害后，如果损害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如适当补偿（但不得违背公平负担的原则）。具有这些特点的应急法制，不言而喻也具有对公民权利造成严重伤害的可能性。已经过去的SARS危机以及还将不断发生的各种公共危机，逐渐暴露出我国应急法制存在许多薄弱环节，远不适应危机管理的客观要求。例如，在SARS危机下紧急行政权力的行使界限和程序，限制人身自由的被隔离人员的权利保护，财产征用的损失补偿，公民的出行自由、言论自由、知情权、集会权、劳动权、经营自主权等宪法权利和法定权利能否以及应如何加以限制或暂停行使，以及如何加以补救，这些方面都存在应急法律规范缺口多、执行不到位、救济不力等问题，因此某些权益纠纷发生后一直难以得到有效解决。这是应对SARS危机等公共危机管理带给我们的深刻教训和启示。二、我国应急法制的现状与问题分析（一）我国应急法制的基本构成我国从1954年首次规定戒严制度至今，已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，各地方根据这些法律、法规又颁布了适用于本行政区域的地方立法，从而初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系。这主要包括：1.战争状态法律规范。例如《国防交通条例》、《民用运力国防动员条例》、《兵役法》、《预备役军官法》和《人民防空法》。2.一般的紧急情况法律规范。涉及到某些单行的紧急状态法律规范，如《对外合作开采海洋石油资源条例》第26条、《公安机关人民警察内务条令》第21条、《戒严法》第2条、《专利法》第52条等等。此外在我国批准和签署的国际条约、协议中，涉及到一般紧急状态法的多达20余个。3.恐怖性突发事件法律规范。恐怖性突发事件在一般紧急情况中危险度最高，但我国至今尚无国内法意义上的专门的反恐怖法律出台。除了最高人民法院、最高人民检察院、公安部2001年联合发布的《关于依法严厉打击恐怖犯罪活动的通知》以外，反恐怖机制主要体现于我国参加或缔结的国际条约、协议。4.骚乱性突发事件（群体性突发事件）法律规范。我国现阶段应对骚乱的主要法律是《戒严法》，还有《公安机关人民警察内务条令》第13条、《民兵战备工作规定》第39条等等。5.灾害性突发事件法律规范。目前我国的灾害性突发事件法主要包括以下几个方面：（1）地震灾害法律；（2）洪灾法律；（3）环境灾害法律；（4）地质灾害法律。6.事故性突发事件法律规范。我国关于事故防治的立法范围非常广泛，立法形式涉及法律、行政法规、地方性法规和规章。主要的事故防治法律包括：（1）交通事故法律；（2）核事故法律；（3）公共卫生事故法律；（4）火灾事故法律；（5）生产安全事故法律.7.公民权利救济法律规范。涉及到公民、法人和其它组织的合法权益由于公共危机的行政应急措施受到损害之后的补救机制，包括行政复议、行政诉讼、国家赔偿和补偿方面的法律规范。不言而喻，上述突发事件应急处理法律规范体系还需要相应的法律规范实施机制和制度相配套，才能有效地发挥出应有作用。（二）我国应急法制的问题分析上述情况表明，从总体上说我国已经在构建突发事件应急法律体系方面具有一定基础，这主要表现在现行宪法、法律、法规中已有一些关于应急法律规范。这为应对突发事件带来的社会危机，依法实施有效的危机管理，提供了一定的法律保障。[1]但是，相对分散、不够统一的应急法制还存在如下问题和不足：1.缺少突发事件应急处理基本法律作为“龙头”。仅仅针对不同类型的突发事件分别立法，难免造成立法冲突和矛盾较多，下位立法容易出现“恶法”现象。这种模式缺乏纲举目张的效果，降低了危机处理能力。中央一级以应急性行政立法为主虽然保证了突发事件由行政机关应急处理的特点，但由于缺少上位基本法的控制，难免出现法律规范之间的冲突，而且各部门都针对自己所负责的事项立法，“各扫门前雪”，缺乏沟通和协作；同时，受地方保护主义的影响，一些地方立法“以邻为壑”，大大削弱了处理突发事件的协作与合力。2.一些领域的应急法律规范仍不健全。比如国防动员法、一般的紧急状态法、恐怖性突发事件法，在我国至今仍是空白；骚乱性突发事件法，虽然有《戒严制，但从各国的实践来看，戒严是针对较为严重的骚乱事件所采取的一种较为严厉的应急措施，其一旦运用将对国民的正常生活和心理带来较大的紧张，故仍有制定一般性骚乱应对法的必要；事故性突发事件法和灾害性突发事件法虽然在我国发展得较快，但也存在过于分散的问题。3.许多突发事件应急处理立法的可操作性不强。表现为在内容上较为原则、抽象，缺乏具体的实施细则、办法相配合，尤其是紧急行政程序法律规范严重不足。多数突发事件应对处理立法在给应急机构配置紧急处置权力的同时却忽视了权力控制和对紧急权力造成的伤害后果的救济途径，忽视机构之间的横向协调与监督关系，忽视程序性约束机制，忽视发挥下级机关和非官方机构的积极性、自主性和创造性。4.亟需清理现有的应急法律规范。法律规范之间产生冲突和矛盾的原因一方面在于缺乏上位法的约束，另一方面在于未能重视法律规范的清理工作，如法律的修改、修订、废止、解释等等，从而影响到应急法律规范的应有作用和潜力的发掘。我国在制定统一的《紧急状态法》的时候，需要对现有法律中的一些重要概念如“突发事件”、“紧急状态”、“危机管理”等等作出解释，这也是重要的清理工作任务。5.已有的应急法律规范执行不到位。主要表现为有法不依、执法不严、行政不作为、难获救济等等。以公共卫生应急法律规范实施情况为例：《传染病防治法》第二十二条、第二十三条规定，不得隐瞒、谎报或者授意他人隐瞒、谎报疫情，幷应及时公布和通报；但2003年SARS危机期间正式公布的北京地区SARS病人和疑似病人的数量在2003年4月20日于北京召开SARS新闻发布会前后差别极为悬殊，已在一定程度上影响到人民群众对于政府的信任；有关方面对此作出的一个解释是北京地区众多医院分属北京市、卫生部等部委、部队这样三个条块，各自收治和留置观察的SARS病人与疑似病人难以准确统计幷及时公布出来；但实际上十多年前出台的我国《传染病防治法实施办法》第三十四条至第三十九条已规定，军队的医疗保健和卫生防疫机构发现地方就诊的传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，应以法定通讯方式和在法定时限内向发病地的卫生防疫机构报告疫情幷接受当地卫生防疫机构的业务指导（当然地方医卫机构也须如此）；可见，实际上当时已有相关法律规范和法定制度（尽管不完善），统一地进行数据统计本不成问题，主要问题还是出在有的地方、部门及公务人员有法不依、执法不严、各行其是。6.公共应急法制的实施环境有待改善。从实践效果来看，公共应急法制的社会基础条件，如公共应急法制的公众知晓度、认同度、适应度和配合度以及社会心理状况等等，亟待进一步改善。[2]这也是造成已有的公共应急法律规范未能充分发挥出应有保障作用的重要原因之一。这里还需要进一步指出，我国应急法制建设滞后无疑是诸多原因使然，但从思想指导上来看，很长一个时期以来法学界和实务界都忽略了行政应急性原则的应有地位和作用，显然也是一个不可忽视的制约因素或曰理论误区。窃以为这一认识上的误区既制约了我国应急法制建设，也不利于全面深入推进依法行政。[3]行政应急性原则是指行政主体为保障重大公共利益和公民根本利益，维护经济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施，其中既包括具有行政作用法上的具体规定的行为，也可包括一些没有具体法律规范甚至停止某些宪法权利和法律权利、中断某些宪法和法律规范实施的行为。当然，为防止行政恣意和滥用权力，现代行政法治对行政紧急行为也提出了现实性、专属性、程序性、适当性的要求，行政应急性原则的运用需要有相应的法律救济机制作为保障。三、忽视行政应急性原则是一个深层原因我国公共应急法制建设滞后无疑是诸多原因使然，但从思想指导上来看，很长一个时期以来法学界和实务界忽视了行政应急性原则在整个行政法制建设中的应有地位和作用，显然也是一个不可忽视的制约因素或曰理论误区。各国公共危机管理的经验教训启示我们：必须注意将行政应急原则列入我国行政法的基本原则体系，发挥其应有的理论指导作用。（一）行政法基本原则和行政应急性原则的含义行政法的基本原则是贯穿行政领域法律关系始终，调整和决定行政法主体的行为，指导行政法实践的原理和准则，起着保证行政法制统一、协调和稳定的重要作用，直接和深刻地影响着当代行政法的制定、执行、遵守、监督、救济等制度环节的运行发展。我国行政法的基本原则总的来说可概括为行政法治原则，具体来说可将其大体解析为行政合法性原则、行政合理性原则、行政应急性原则、行政信赖（利益）保护原则、行政公开原则，以及行政公正原则、行政效率原则等等。学者们对此见仁见智，并无定论。这里择要加以讨论。行政合法性原则是是指行政权力的设立、行使必须依据法律，符合法律要求，不能与宪法和法律相抵触；行政主体必须严格遵行行政法律规范的要求，超越法定权限的行为无效；行政主体应对其行政违法行为承担相应的法律责任。行政合法性原则包括实体合法和程序合法两方面的要求。行政合理性原则是指行政主体的行为不仅应按照法定条件、种类和幅度作出，且其行为应符合立法的意图和精神，符合公平正义等法律理性，符合全社会共同行为准则的社会公理。行政合理性原则要求行政主体的行为应当符合立法目的、出于正当考虑、合乎情理公德、彼此关系协调，否则应承担一定的后果。行政应急性原则是指行政主体为保障重大公共利益和行政相对人根本利益，维护经济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施，其中既包括具有行政作用法上的具体规定的行为，也可包括一些没有具体法律规范甚至停止某些宪法权利