《行政协议司法解释》解读

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》解读2020.4.17文康集体学习活动概况•《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，2019年11月12日最高人民法院审判委员会第1781次会议通过，共29条。•自2020年1月1日起施行，适用于因2015年5月1日后订立的行政协议产生的纠纷。•该司法解释对行政协议的范围、争议管辖、举证责任分配等一直以来存在诸多争议的问题予以厘清，具有重大指导意义。沿革•2004年颁布实施的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》将行政合同作为行政不作为的一种类型，并且首次规定，可以“诉XX（行政主体）不履行行政合同义务”。•2014年修订的《行政诉讼法》首次规定了行政机关不履行行政协议属于法院的受案范围，并且对行政机关不履行行政协议作出原则性的规定。•《2015年行政诉讼法司法解释》共涉及六条，对行政协议的定义，诉讼时效、起诉期限，管辖，可以适用民事法律规范，继续履行、补救措施、赔偿，诉讼费用等内容做了进一步的规定。•《2018年行政诉讼法司法解释》删除了行政协议的相关规定，为本次出台专门针对行政协议的司法解释做准备。数据•2019年全年全国法院涉及行政协议的案件共9037件。•地域分布•案由•行业分布•一审判决一、行政协议的界定•第一条行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。•四要素：•主体要素：一方当事人为行政主体。•目的要素：为实现行政管理或公共服务目标。•内容要素：协议内容具有行政法上的权利义务内容。•意思要素：双方当事人协商一致。二、行政协议的种类•第二条、第三条通过列举加排除的方式对行政协议的范围进行了清晰地界定。三、行政协议案件当事人•1.原告（行政相对人或相关人）•作为原告的公民、法人或者其他组织不仅有签订行政协议的行政相对人，《行政协议司法解释》还规定了行政相关人参与诉讼的原告资格，突破了民事合同相对性的原则。•具有利害关系的行政相关人包括以下三类：•2.被告（行政机关）•行政协议依然遵循行政诉讼中被告恒定原则，与行政诉讼“民告官”的基本格局相一致，行政机关在不得提起反诉，即“只许民告官，不得官告民”。四、管辖与受理•1.管辖•《行政协议司法解释》关于“约定管辖”的规定是行政诉讼体系中“首创性”的规定，不仅可以遵从当事人选择，便利当事人起诉，还有利于减少行政干预，对于保障行政相对人合法权益、营造良好营商环境具有推动作用。•2.受理•原告向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。五、诉讼程序•1.原告可提出的诉讼请求•由于行政协议兼具行政性和民事性的特点，因此行政协议案件的诉讼请求既包括了行政诉讼可提出的要求对行政机关作出的行政行为撤销、确认违法的请求，又包括了民事诉讼中可提出的要求履行合同、撤销、解除合同以及赔偿损失等请求。•2.时效和起诉期限•行政诉讼起诉期较短，且有别于民事诉讼的诉讼时效制度，无中断、中止的规定，行政案件一旦超过法定起诉期，法院会裁定不予立案。《行政协议司法解释》兼顾行政协议的“行政性”和“合同性”，在起诉期的规定中进行了“行政性”和“合同性”的拆分。•第一，具有行政管理因素的，行政机关单方变更、解除行政协议，“行政性”更强，适用行政诉讼起诉期限的规定；•第二，行政机关不履行、未按照约定履行协议，倾向于民事范畴的合同义务履行问题，“合同性”更强，参考民事法律规范关于诉讼时效的规定。•3.案件审理•人民法院在行政诉讼案件中对具体行政行为案件的审查主要是合法性审查。但行政协议不仅体现行政机关的行政管理职能，也是合同双方意思自治的体现。因而，人民法院在审理行政案件时对行政机关履行职权职责的“合法性”和协议约定权利义务的“合约性”进行审查。•4.调解•根据《行政诉讼法》第六十条规定，人民法院审理行政案件，原则上不适用调解，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件除外。此次出台的《行政协议司法解释》明确了法院审理行政协议案件，可以依法进行调解。但需要注意的是：法院进行调解时，应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。•5.不得约定仲裁•原则上行政协议只能提起行政诉讼，约定仲裁条款的，仲裁条款无效。六、举证责任•对于是否具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性，由被告承担举证责任。•除此之外，《行政协议司法解释》按照民事诉讼的“谁主张，谁举证”的模式，例外确定举证责任：•①原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。•②对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。七、判决与执行•1.判决形式2.诉讼类型转换制度•《行政协议司法解释》第二十二条规定的诉讼类型转换制度是行政协议案件的特殊规定。原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。3.申请强制执行•①前提是相对人一方存在“不复议、不诉讼、不履行”；•②有权要求相对人一方履行义务并有权向法院申请强制执行的，除了签订行政协议的行政机关外，还有对行政协议享有监督协议履行的职权的行政机关；•③行政机关不能直接将行政协议作为强制执行的根据，行政机关首先需要在催告后作出要求行政相对人履行协议的决定，将相对人一方不履行约定的状态转化成不履行具体行政行为的状态；•④协议内容具有可执行性。结语•《行政协议司法解释》对规范行政协议的签订、履行、纠纷解决等将起到重要作用，作为公民、法人或者其他组织的一方在签订协议时，可以根据司法解释的规定在谈判中尽量争取对己方有利的条款，在合同履行过程中发生争议时，亦应及时采取适当措施维护己方的合法权益。•需要注意的是，由于行政协议审理在司法实践中还是存在很多盲区，该解释规定，如果行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。同时，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。