联邦通讯委员会(中文版)

THEFEDERALCOMMUNICATIONSCOMMISSION*美国联邦通信委员会R.H.COASE科斯UniversityofVirginia弗吉尼亚大学I.THEDEVELOPMENTOFGOVERNMENTREGULATION政府法规的发展在美国除非他先获得了联邦通信委员会发的许可证，否则没人可以经营广播电台。这些许可证不是随意发放的而是要由委员会来决定许可或者扣留，因此委员会就具有了选择谁可以经营广播和电视台的权力。那么，委员会是怎么得到这项权力的呢？大约在是在本世纪之交，无线电开始被用于商业，主要是船岸和船船之间的通讯。这导致了各种各样的立法提案。其中一些考虑促进海上安全，要求在床上安装无线电设备，雇佣有技术的操作员等等。另一些呢，是我们感兴趣的，整体来说就是为了使政府能控制这一产业的经营。我们可以从一封1910年3月30日海军部门写给参议院商业委员会的信中看到这些提案背后的理由，信中参照了委员会的要求清晰简洁地描述了这项当时正在讨论中的规范无限电通信议案的目的。海军部解释道，每一个无线电站都视自己为独立的并且主张在任何需要的时候发送它们横贯以太的电波，结果这导致了许多地方的混乱状态。公共的商业被阻碍到让海军部门十分窘迫的地步。来自海上处于危险境地的船只的悲惨呼救无法被注意到或者埋没在由无数电台同时通讯所产生的以太的喧嚣中。恶意的和不负责任的操作者似乎在冒充别的电台和发送错误呼救中感到愉悦。如此严重的情况并没有得到遏制，还在进一步恶化中。这封信继续指出，海军部门与其他政府部门协作多年，寻求通过这项可以给混乱无线电通讯状况带来一些秩序的立法，并且它将支持通过一项使所有无线电台处于政府控制之下的法律，同时它也承认在现阶段通过这一法律可能让这个国家的民众觉得难以接受。这项针对信中所指内容的法案在参议院得到通过但是在众议院没有起效。到了1991年末同样的法案在参议院再次被提出。一个附属委员会得出结论，“应给予政府部门最大的权力和给予军事和海军的电台最大的特权，而不用精确定义商事企业可以执行的限度和条件。”结果，一条替代法案被提出了，并且稳当地得到了参议院和众议院的批准并且在1912年8月12日成为了法律。这一法案（Act）假设了任何人想要经营无线电台必须要有商务部长颁布的许可证。这一许可证将包含所有者和电台位置、波长或者授予实用的波长、电台准许运作的时数等详细信息。这些可能会被商务部长废除的规章，要求电台指定一种标准波长（必须小于600或大于1600米），但是如若他们在明示限制的范围外，电台可以使用其他波长。业余爱好者不许实用超过200米的波长。各种各样的其他技术要求包含在这一法案里。1910年的提案和已通过的这一法案间主要的不同是法案里具体规定的设置，尽管最初的权力给了商务部长制定规章和预防“私人和商业电台对涉及处于困境中的船只或者海军和军事电台的信号”干涉；制定规章的权力同样授予了总统。不久，人们就开始尝试改变这一法律。商务部长应当有权制定规章的建议再次提出。甚至一项为了创建邮局垄断电子通讯的议案被提出。在1917年和1918年，本来将由海军部门管制无线电产业的法案被提出。实际上，在1918法案中相当精准地描述道，JosephusDaniels，“作为一个要把所有商用无线通信所有权（一种排他性所有权）给海军部”的海军部长，Daniels先生解释道无线电是“唯一的为了防止（信号）干扰必须被一种权力支配的通信方式……干扰的问题在电缆或电报业务里根本不存在而只出现在无线电业务里。”一些收到Daniels先生证据的众议院议员问道，把无线电留在私人手里，仅规范经营时间和用于无线电电台的波长会不会还不够。但是Daniels先生并不打算离开他的职位：我的评价是，在这一特别的通信方式上政府应该拥有像它在邮件上所拥有的甚至更多的垄断权。因为人们可以在火车上不受干扰的携带邮件，但是他们不能不受干扰地使用无线电。后来Daniels先生解释道：“只有两种方法使用无线电：一种是由政府经营，另一种是批准公司法人经营，再就没有其他安全或合适的经营无线电的方法了。”这使得一位委员会委员要问：“这是因为以太中的干扰，是吗？”Daniels先生回答道：“有一定数量以太，并且当人们要使用它时，您不可能在人民中划分它；必须得出手控制它。”后来，负责人Hooper，Daniels先生的一位顾问，告诉委员会：无线电，介于干扰的存在，是一种天然的垄断；政府要么通过拥有电台执行垄断，要么将这些电台的所有者置于一种考量下的控制并且让政府置身度外。海军在1918年发布了它的主张，比1912法案（Act）时期处于更加强势的地位。在战争期间通过建立电台和收购个别私人电台，结海军控制了无线电产业，拥有了美国当时现有的127个商业岸基电台中的111个。然而，众议院并没有显得确信海军部门的论证，也没有在这一议案采取进一步的行动。这一提案从此没有被再次提起。广播产业的出现使得在未来人们不再考虑无线电产业仅就点对点通讯方面的问题，也不再将之作为一项海军部门所涉及的事项。广播产业出现于1920年代。一些广播电台在1920年和1921年已经在经营了，但是大量的增长出现在1922年。在1922年3月1日，美国有60家广播电台。到了11月1日，这个数量是564。HerbertHoover先生，作为商务部长，负责执行1912法案，他要面对的任务是预防这些新电台信号相互之间以及和现存电台间的干扰。在1922年2月，Hoover先生邀请各个政府部门和无线电产业的代表参加第一届无线电研讨会。这次大会建议商务部长控制无线电台建立的职权应当被加强并且提议对不同级别服务的波段配给。其他的会议依次在1923年，1924年和1925年举行。议案在国会提出，包含这些会议的建议，但是没有一条通过成为法律。商务部长尝试通过在许可证上加入详细的条件贯彻他们的建议。然而，他用这种形式规范无线电台的权力被法庭解释1912法案的裁决破坏了。1921年，Hoover先生拒绝更新一家电报公司——城际无线电公司（IntercityRadioCompany）的许可证，鉴于它滥用波长干扰了其他电台的信号。这家公司采取了法律行动，在1923年2月，一份法庭判决认为商务部长没有拒绝批准的自行决定权。这当然意味着，部长无法控制住电台设立的数量。然而，这份法院判决的措辞似乎暗示了部长没有权力挑选许可证上使用的波长。之后的一份判决甚至驳斥了他这一权力。在1925年，真立时无线电公司（ZenithRadioCorporation）被安排使用332.4米的波长，经营时间限制为星期二从下午10点到12点，而且只有当通用电气公司的丹佛电台不想用这个时段的时候。这些条款显示了极为苛刻的限制性条件，Hoover先生觉得他自己是被迫去强制这样一个时间。很自然地，真立时公司（ZenithCompany）对推荐的事项、广播波长和有时不被许可证允许的情况，事实上不太愉快。因违反了1912法案真立时公司被提起刑事诉讼。但是在1926年4月的一份呈递的判决里，认为1912法案没有给予商务部长权力去制定规章，部长必须服从1912法案本身发放许可证。正如我们所看到的，1912法案仅仅规定了波长应当小于600或大于1600米。真立时（Zenith）案的判决表现出了对于在冲突中的城际无线电公司案的一定敬意，商务部长询问了美国司法部长的意见。他的意见是支持真立时(Zenith)案的判决。这意味着商务部长被迫像所有申请者发放许可证，并且许可证不再约束电台的功率，电台的经营时间，和他们使用的波长（1912法案中提到的限制范围之外的）。接下来的时期经常被描述为“广播的混乱时代”之一。有超过200个电台在接下来的9个月时间里建立。这些电台随心所欲地使用任意功率或波长，而许多现存的电台停止遵守商务部长已经在他们许可证上加入的条件多年来国会一直在研究各种各样用于规范无线电通信的提议。真立时（TheZenith）法案极大地增加了制定新法的压力。在1926年7月，作为一项用于预防许可证持有人频繁建立产权的应急措施，国会两院通过了一项联合方案，规定无线电台许可证不会授予超过90多天，其他类型的电台不超过两年。此外，个人不被授予许可证除非他履行“放弃作为与美国相对的，对波长或者在无线电广播中应用的以太的权利或者对权利的任何主张”这与一份早期的（1925年通过的）国会方案相似，在这份方案中声明以太和无线电应用中的以太是“美国人民不可分割的财产……”当国会在1926年12月重新召集的时候，众议院和参议院已经迅速同意了一项规范无线电产业的全面措施，这一措施在1927年2月变成了法律。这一法案（Act）使得联邦无线电委员会成立。除了别的之外，委员会被要求给无线电台分级，规定服务的性质，配置波长，决定发射台的功率和位置，规范二手仪器的种类，以及制定预防干扰的法规。法案进一步规定这些有欠缺的无线电台经营许可证必须做出一份申请，该申请应包括委员会规定的事实诸如公民权、特征、财政、技术和其他申请经营电台的资格；被提议的电台的以及与之通讯的电台（如果有的话）的所有人身份和位置；希望使用的频率或波长以及功率；一天的时数或者其他推荐的经营电台的时段；电台的使用目的和诸如此类其他需要的信息。委员会经授权颁发许可证给这些按照上面的规定经营的“服务于公众利益、需求或便利”的申请者。一旦授予了许可证，不可以将之转让给其他任何没有获得委员会批准的（电台所有人）。另外，为了融入1926年联合方案的意思，要求许可证持有者签订放弃主张波长或以太的使用权。委员会被赋予了管制无线电产业的大量权力。但是它被禁止审查节目：这一法案没有能被理解或领会为赋予许可证发放权中包含审查无线电通讯或无线电台信号传输的权力，而且许可证发放权也没有被配置或公布出可以干预无线电言论自由的管理和限制权力。虽然如此，这个法案强加了一些电台节目上的限制。禁止淫秽，猥亵，或者亵渎神灵的语言。电台不能未经允许重播首发电台的节目。付费的或者装备的节目必须宣布名字。最后，法案进一步规定，如果许可证持有者允许一位合法的有资格的公职候选人广播，那么其他候选人也必须给予同等的机会。除了当信号传递不能与政府业务相协调的时候，联邦无线电委员会的管制权力没有扩展到联邦政府的无线电电站。政府的电站服从总统的权力。事实上，分配给政府使用的频率在部门内部无线电资讯委员会（Inter-departmentRadioAdvisoryCommittee）的支持下得以贯彻。这一部门最初在1922年形成但是在联邦无线电委员会建立后继续存在。在1934年联邦无线电委员会执行的权力被转交给了联邦通信委员会，这一委员会同时负责电话和电报产业的管制。这一行政机构的改变在管制权力和无线电产业间的关系上没有太大不同。事实上，1934法案的部分章节极大地再现了1927法案中对无线电产业的处理。1934法案时不时增加一些修正案，但主要是和程序相关的事情，主要的结构没有影响。今天存在的整个法案体系所有的精华还是1927年建立的。II.THECLASHWITHTHEDOCTRINEOFFREEDOMOFTHEPRESS与新闻自由原则的冲突美国广播产业的情形与联邦政府所委任的委员会是否有选择在美国的每座城市、城镇和乡村里哪家（出版社）允许发布报纸和期刊的任务在特征上并非有着根本的不同。如果一项提案要管制这方面，介于与新闻自由原则相悖，会马上被否决。但是广播产业是一种新闻资源并且它发布的观点与报纸和书是差不多重要的，另外在事实上，就新闻自由原则而言，现在广播产业被包括在新闻出版业里。新闻自由委员会，在RobertM.Hutchins先生任内，将“新闻出版”一词囊括了“所有与公众新闻、观点、情感、信仰沟通的手段，无论是通过报纸、杂志、或书、无线电广播、电视、电影。”ZechariahChafee教授确信广播产业受到了第一修正案的保护。一份最高法院的声明表达了相似的观点：“我们认为影片同报纸和广播一样包括在新闻出版里面，它的自由由第一修正案保证。”然而，（现在仍）如LouisG.Caldwell先生所指出